新预算法能否推动财税体制系统性重构

发布日期：2014-09-18来源：本站编辑：李香玉

[摘要]

　　长达十年的预算法修定之路终于尘埃落定。新预算法对现行预算法的修改多达82处，在预算的完整性、透明度、规范性以及如何加强人大的监督方面，都有了一定进步，将在一定程度上引领国家治理体系的现代化。接受中国经济时报记者采访的学者表示，这仅仅是个开始，要真正建立起与现代国家治理体系相符的财政预算制度，还有很长的路要走。

　　新预算法尚有空白

　　预算的完整性是作为修法的重点来强调的，但现有条文是否足以保证预算的完整性呢?

　　上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪在接受中国经济时报记者采访时认为，有很多属于社会公众委托政府管理的收支和资产负债都没有纳入。比如，有行政事业单位自收自支的纳入财政专户存储的收支，政府性基金并没有包含全部，国有资产经营预算只是反映了政府投资经营收益中的一小部分，很大部分都不包含在内。“这些目前游离在预算之外的资金，将通过怎样的方式来监管?”

　　虽然公开透明作为原则入法，但在蒋洪看来，这一规定同样不够清晰。“新预算法中规定预算报告、预算表格都要向社会公开，但这本身就有很大弹性，预算报告描述的粗细程度可以有很大差别，预算表格反映信息的详尽程度如何也会使预算的公开透明受到影响。”

　　在蒋洪看来，新预算法在保障人大审查监督的权力方面仍有待明确和细化。在预算审批方面，尽管在某些条款中规定未经人大批准，钱不能用，但由于在预算年度的设置上，用钱的时间早于审批的时间，造成没有批就用的情况。在预算调整方面，行政部门可以自行调整的权力过大，除了总收入、总支出和总收支差额以及某些类级科目的减少，需要人大来批，其他的行政部门都可以自行调整，这意味着人大审批的预算在很大程度上可以由行政部门改变。这两方面都造成了人大审批权威性的削弱。

　　在9月14日举行的天和经济研究所关于新预算法的沙龙上，中央财经大学财经研究院院长王雍君从未充分保障人大权力的角度谈及新预算法的不足。他认为，立法机关想要有能力约束行政部门拿钱和花钱都要负责，是需要一些基本条件的。

　　首先是时间保证。中国预算法规定，中央政府预算提前45天报人大审查，而国际惯例是4个月。“45天时间里完成中央60多个部委、四级政府的预算审查，相当紧张。”

　　其次是专业委员会审查。“预算的公共模块要求专业能力差别很大，教育预算和国防预算、环保预算及其他方面预算都不一样，必须有专业的机制，否则立法机关的能力就会受到质疑。”

　　再次，预算要分次表决。“应按照主要的功能模块进行表决，如果所有预算一下全部通过，这个过程中行政裁量的机会就很大。”

　　在王雍君看来，要真正实现行政部门对人大的责任，还要实现人大对公款的全程、逐笔、实时监督。“公款不是收入，不是支出，而是现金流入、流出，是现金余额，相关政府部门、央行包括商业银行，要有一种至少每个月向人大进行现金流报告的机制。”

　　过渡性法律而不是终点

　　在上述沙龙上，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授刘业进坦言，随着与预算法相关的制度背景的变革，如国有企业的改革、土地制度的调整、政府职能边界的调整、行政审批改革的推进等，势必在短时间内引发预算法的再次修订。“从这一意义上来说，这一定是一部过渡性的法律，不是终点。”

　　而在王雍君看来，新预算法在很多方面都有进步，也留下了进一步的空间，但有一点不能否认，就是国人把关注点越来越多地投向公共预算。“新预算法的意义首先不在于它究竟在多大程度上解决多少实际问题，在其修订过程中民主政治理念和意识的增强才是真正意义上的进步。因为在财政制度里面，最能体现现代民主政治观念和价值的一个制度板块就是预算。”

　　对于新预算法中尚存的以上法律空白，一直致力于推动预算法修订的蒋洪认为，可以在接下来的预算法实施条例中进一步明确。

　　“预算法有些方面规定的比较原则，如何落实是实施条例要解决的问题。法体现的是社会公众和人大对政府的制约，实施条例在很大程度上是政府对自己施加的制约和管理。期待政府能够强化自我约束，在预算法的基本精神和基本框架下，把这些条款明确化、具体化、清晰化。”

　　比如，在实施条例中对哪些钱可以在预算审批之前花、哪些钱必须要到审批之后才能用作出明确规定，以解决预算年度和自然年度的矛盾。

　　蒋洪认为，有些问题虽然预算法中没有规定，但也没有禁止，行政部门在具体落实的时候，完全可以提出更加明确和具体的要求，来补充预算法规定的某些不足。

　　“预算法只是一个法律底线。”蒋洪说。

　　王雍君也认为，对于预算没有通过人大审批怎么办等在新预算法中找不到相关规定的问题，“我们还有下一个机会，就是跟预算法相衔接的预算法实施细则，在其中进行补充和明确是完全有可能的，而且是有必要的。”

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