用PPP模式化解地方政府债务的路径选择

发布日期：2015-06-16来源：本站编辑：李香玉

[摘要]

　　审计署公报显示，截至2013年6月底地方政府性债务余额已高达近18万亿元，其中偿还责任债务约10.9 万亿元。虽然总体可控，但部分地区已经出现偿债风险。用PPP 模式化解地方政府债务是一条有效途径。

　　一、用PPP化解地方政府债务的模式选择

　　据审计署公报，地方政府偿还责任债务以市县级为主，市级占44.5%，县级占36.4% ;省级和乡级比重不高，分别占16.3% 和2.8%。从用途看，市政建设占37.5%、土地收储占16.7%、交通运输设施建设占13.8%、保障性住房占6.8%、教科文卫占4.8%、农林水利建设占4.0%、生态建设和环境保护占3.2%、工业和能源占1.2%、其他占12%，前三类较为集中，合计占68%。

　　上述项目，按公益性可分为三类，生态建设和环境保护属于公益类，市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设属于准公益类，工业和能源、其他属于非公益类。公益性项目应由政府继续承担债务，逐年偿还。非公益性项目可通过市场转让或直接出售办法收回资金偿还债务，完全市场化运作。准公益性项目比重大，占83.6%，主要应采用PPP 模式(即公私合作伙伴关系)来化解债务。

　　PPP 有诸多具体模式，对已建成基础设施、现有基础设施改扩建、新建基础设施可分别采取TOT、BOT、BTO、BOO等具体模式。地方政府偿还债务主要是已建成项目，在选择PPP 模式时比较适合TOT，即转让——经营——转让，政府将正在运营或正在建设的项目转让给私营部门，私营部门获得政府特许权后经营管理，经营期结束后再转让给政府。少量仍在建项目也可比照处理，转让后继续建设再经营、转让，类似TOT与BOT两种模式的结合。这样做，政府可通过转让所有权和经营权，收回资金归还债务。市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设等6 大类准公益性项目，原则上都可以通过向消费者收费方式收回投资和保障收益，已建成项目已投入运营，形成商业模式，按TOT 方式转让化解债务操作简便易行。

　　二、以TOT为基础设计新PPP 模式

　　TOT是传统的PPP模式，由公方转让给私方，实质上是基础设施运营完全市场化运作。从全球演变趋势看，类似 TOT这种完全交给私人部门运营的模式产生了一些问题，主要是推高公共产品价格，抑制了基础设施供给，因此地方政府债务项目也不能再简单套用TOT模式，必须作些改进。按照政府与私人部门共同组成SPV 的新PPP 模式实施，不仅有利于私方交接和减少经营风险，也有利于加强监管、保障公共服务质量、保障资产安全。

　　首先，组建 SPV。政府确定化解债务的具体项目，在评估、制作招标方案的基础上，通过公开招标方式选择符合条件的市场主体，由其组织成立SPV，SPV应当由包括公方代表在内的项目相关方组成，已建成项目可不要求建设方参加。再由SPV与政府签订合同，合同包括转让价格、经营年限、资产转让时的质量等内容。SPV再与运营、维护、融资、保险等相关方签订合同，负责项目全程管理。

　　其次，合理定价。按“盈利不暴利”原则，既要根据转让价格、运营年限、预计使用流量、投资收益等因素合理确定项目收费标准，又要根据未来使用流量、CPI等变量进行调整。这一定价机制的宗旨是既鼓励SPV 提高服务质量获取合理回报，又防止由于客观因素变化导致投资者利益受损。在化解债务时，一些项目可能本身现金流量并不太好，如西部一些地区的高速公路建成时车流量产生的现金流量不大，没有补贴很难转让出去，有必要给予财政保障。但经济发展到一定阶段后，车流量达到合理水平就应取消补贴。

　　第三，风险分担。PPP项目分担风险的基本原则是，当项目面对一个风险时，这个风险应当让更有能力的一方承担，而不是为了各自利益让对方承担。也就是说，SPV承担运营管理及市场风险，政府承担政策变化、环境变化等方面的风险。

　　第四，加强监管。地方政府化债项目具有准公益性，特许经营到期后要收回，必须全程监督，保证服务质量不下降，防止变相提高收费标准，防止项目资产改变用途等。

　　三、用PPP模式化解地方债务工作思路

　　准公益性项目类别多、具体项目差异大、项目所在地财政和债务情况各不相同，用PPP 模式化解地方政府债务时要具体情况具体分析，既积极又稳妥。

　　首先，选好项目。用PPP模式化解债务的项目必须符合以下条件：投资规模较大且经营期长、边界清楚、区域性强、收费较容易等。地方偿还债务项目中市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设等6 大类具有准公益性，但是否可按PPP 模式化解还需具体分析。市政建设中的供水、供暖、燃气、污水和垃圾处理、停车场、文体设施，土地收储，交通运输设施建设中的高速公路、地铁、轻轨、隧道、大桥，教育领域的学生宿舍、体育馆，医院的住院大楼，保障房中的公租房和廉租房，农林水利中的供水和灌溉类水库、公益水电站等项目，原则上可以采用PPP 模式。但如果项目所在地财政实力强且还债压力不大，或者项目收费时间已经或将要到期，就没有必要采取PPP 模式。

　　其次，有序开展。一要先易后难。判断项目难易程度要看服务的边界是否清晰，如果一个项目提供的服务并不清楚谁享受到了，说明这个项目的服务边界不清晰;要看服务的量化程度如何，如果一个项目的产品很难计量，说明这个项目不太容易定价 ;还要看项目的现金流量，如果一个项目的收费没有保障，说明这个项目的现金流量不可靠，收益难保障。二要先短期债务后长期债务。短期债务对当地财政压力大，要优先化解。长期债务对当地财政压力小，如果经济保持高速增长，长期债务可能不会构成偿债压力。三要控制总量。对准公益项目通过PPP 方式化解地方政府债务，从资金来讲只是改变政府现金支出的时间，债务性质并未改变，因此并非越多越好。如果监管不力，会造成巨额隐性债务。地方政府在用 PPP 化解债务的同时，必须加强监管，将其与新建项目统筹考虑，搞好总量控制。

　　第三，政策支持。除消除进入壁垒、给予财政补贴、改进预算和会计管理制度外，对经济性较弱、特许期内收益保障难度较大的项目，有必要给予灵活激励政策。如准许SPV 在授权范围内进行适度的商业开发，担保在该项目经营期内不再建设第二设施等。

　　来源：《中国财政》 经建司 曾晓安

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