“十三五”期间国内PPP重点领域投资机会前瞻

发布日期：2016-03-22来源： PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

　　 中国投资咨询有限责任公司叶继涛

　　 十八届三中全会改革决定、五中全会的规划建议、近几年国务院政府工作报告，均对PPP提出了明确要求;全国“两会”期间，新华网还专门发布了《“十三五”中国要上的100个大项目》。目前，“十三五”规划纲要已经过第十二届全国人民代表大会第四次会议表决并高票通过，将对PPP发展给予规划引导，但全文正式发布还需要一段时间。那么，“十三五”期间我国PPP投资趋势如何?有哪些重点项目和投资机会?本文将做一些解读，以供参考。

　　 一、“十三五”国内PPP投资发展趋势

　　 一般认为，PPP在中国不是新鲜事物，过去国内主要是以特许经营的方式在探索和实践，建设部还专门出台了部门规章，各地也出台了管理办法或条例，并以BOT、TOT的形式落地了不少项目，发挥了积极作用。

　　 中央文件明确的要求。为更好地发挥市场和政府两个作用，加快我国城镇基础设施建设，党的十八届三中全会改革决定首次明确：(1)明确国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革;(2)消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法;(3)建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。党的十八届五中全会通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，要创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。

　　 政府工作报告的部署情况。《2014年国务院政府工作报告》提出，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。《2015年国务院政府工作报告》提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。《2016年国务院政府工作报告》提出，完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。

　　 特许经营与PPP的关系。三中全会改革决定提的是特许经营，包括2014年政府工作报告也是提特许经营。2015年以后，无论是中央文件还是政府工作报告，都不再提特许经营，但这并不是要将特许经营与PPP对立起来，更不能因为今天的PPP就否定了昨天的特许经营，或者二者完全是两回事。实际上，中国能在过去2年内走完了发达国家几十年才能完成的PPP制度建设，这主要得益于过去30年国内特许经营的实践探索，通过国家部门规章、地方条例、政府规章等形式，使得PPP的基本制度得以确立，PPP与特许经营是继承与发展的关系，PPP是特许经营的升级版。

　　 从中央的文件要求、国务院的政府工作报告部署，以及2014年以来国务院、财政部、国家发改委就推进PPP出台的一系列文件和举措看，结合社会资本的诉求，“十三五”期间我国PPP投资的可能趋势如下：

　　 一是制度更加完善，管理更加规范透明，PPP投资环境更加良好。近年来，特许经营立法已进入全国人大的三年立法计划，国家发改委、财政部分别就特许经营、PPP开展立法调研，并取得了阶段性进展。实际上，两部门的立法没有本质上的不同，只是立法切口的大小不同，PPP的立法范围和难度更大一些，到底以哪一部法律名称出台，最后要看全国人大立法机构、国务院法制部门的协调结果。但可以肯定的是，既然PPP(特许经营)已进入了人大的立法计划，“十三五”出台的可能性极大，将会进一步引导和规范PPP项目发展，使其全生命周期管理的过程更加透明，PPP市场的投资规则更加公开、公平。

　　 二是PPP投资范围更加广泛，社会发展领域将是关注点和难点。过去国内特许经营项目主要集中在有收费机制的高速公路、供水、供热、污水处理、垃圾处理等市政基础设施领域，运作模式和管理制度相对较为成熟。随着居民生活水平提高，对文化、体育、养老、医疗等公共服务提出了更高需求，客观上需要引进社会资本加快相关设施投资建设。“十三五”规划建议明确了公共服务供给的改革方向，即能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。相信未来政府会推出包括博物馆、体育馆、医院、学校等在内的社会领域项目，用PPP模式投资建设和运营。但也有不少难度，政府不能做甩手掌柜，要加强监管和绩效考核，加快相关事业单位改革，引逼社会资本提供更好的公共服务。

　　 三是金融支持举措更加接地气，PPP投资退出渠道更加丰富。PPP项目与传统政府融资平台项目的投融资方式不同，除了政策性金融机构要加大支持力度外，商业银行的贷款审核方式、贷款条件需率先改革。同时，要丰富和完善PPP投资的退出渠道，比如设立PPP资产交易平台，降低社会资本的并购成本，提高其市场化配置资产的效率。

　　 四是政府监管能力将大大提高，PPP投资行为更加理性和规范。推广PPP模式，不仅仅是解决融资问题，更重要的是要倒逼政府加快职能转变，加强事中事后监管。去年以来，国内有近千个项目签约落地和开工建设。“十三五”期间将有大量PPP项目建成运营，如果政府对相关设施运营行为、绩效的考核和监管能力不足，社会资本逐利的本性，将可能在提供公共服务的过程中过分的降低成本而导致服务质量的降低。因此，政府需要加强自身的监管能力建设，引导和规范社会资本的投资行为，促进理性投资和良性运营管理。

　　 五是政企双方履约能力将受到重视，PPP投资的诚信体系更加完善。目前，财政部已经建立PPP项目的大数据库，拟对PPP项目进行全生命周期管理，这在客观上有利于促进政企双方尽可能的履约。同时，国家发改委也在大力推进全社会诚信体系建设，并建立了全国公共信用信息交换平台，PPP项目如果出现违约信息，这些信息也将会纳入到此平台中，将会影响政府、社会资本的信用评级，进而影响他们的后续发展。因此，公共信用信息交换平台的建设完善和相关信用数据产品的应用，也会大大激发政企双方的履约动力。

　　 二、“十三五”PPP重点领域投资分析

　　 截止目前，财政部、国家发改委已公布了近万个拟实施PPP的项目，投资总需求达到12万亿元规模。新华网发布的《“十三五”中国要上的100个大项目》(以下简称《大项目规划》)，有不少大项目可以PPP的模式来推进，这其中有不少投资机会，并对相关行业的去产能具有重要作用。

　　 一是铁路领域，投资需求达3万亿元。《大项目规划》提出：未来五年我国高速铁路营业里程达到3万公里(目前高铁总里程1.9万公里)，覆盖80%以上的大城市;建设川藏铁路等沿边铁路。投资测算：未来五年需要新建成高铁1.1万公里，再加上在建的高铁、新建的普通铁路(1.2万公里)以及传统铁路改造升级，根据目前平均成本1亿元/公里测算，未来五年铁路的投资需求将高达3万亿元以上，并可带动铁路车辆等相关设备产业3800亿的产值，消耗钢铁、水泥等原材料约7500亿元。铁路的建设运营均可采用PPP模式，但目前社会资本进入的弹簧门、玻璃门不少，相关行业管理的法律法规还要完善，未来对社会资本开放的力度将一步加大。

　　 二是高速公路领域，投资需要2.3万亿元。《大项目规划》提出：加快推进国家高速公路网建设，新建改建高速公路通车里程约3万公里。投资测算：2015年交通部的收费公路统计公报显示，2014年我国高速公路的平均造价7700万/公里，据此测得未来5年国内高速公路的投资需求约2.3万亿元。由此可以消耗钢铁、水泥等建设材料1.1万亿元。高速公路完全可以全部采用PPP模式投资、建设和运营，此领域的投资机会最多，社会资本可以积极进入。

　　 三是轨道交通领域，投资需要可达2.1万亿元。《大项目规划》提出：新增城市轨道交通运营里程约3000公里。投资测算：北上广深等城市的地铁建造成本都在每公里10亿元以上的投资，其他城市的建造成本也在5亿元以上，平均按照7亿元/公里的投资强度计算，未来5年我国地铁的投资总需求可达2.1万亿元。在地铁建造成本构成中，土建约占36%(其中材料成本约60%)，车辆及其他设备约占30%。由此可以消耗钢铁、水泥等建设材料4000亿元，带动车辆及运营控制设备产值6000亿元。地铁的建设运营也完全可以全部采用PPP模式投资、建设和运营，但有资质要求，多数社会资本可以作为财务投资人参与投资。

　　 四是海绵城市、地下管廊等现代市政设施领域，投资需求高达3.5万亿元。《大项目规划》提出：建设海绵城市，建设地下管廊(网)。投资测算：据业内专家测算，未来五年我国海绵城市建设的投资需求可达到2万亿元，地下管廊建设的投资需求可达1.5万亿元，由此可消耗钢铁、水泥等原材料1.5万亿元。此领域也完全可以全部采用PPP模式投资、建设和运营，社会资本的投资机会较多，但有进入资质要求，可与有资质的建设企业一起联合投资。

　　 五是生态环保领域，投资需求高达数万亿元。党的十八届五中全会的“十三五”规划建议提出了绿色发展理念，此次《大项目规划》提出重大项目，有不少属于绿色生态环保领域，具体包括：建设引黄入冀补淀、引江济淮、引汉济渭、滇中引水、引大济湟、引绰济辽等多项重大引调水工程;推进南水北调东中线后续工程建设;建设西藏拉洛、浙江朱溪、福建霍口、黑龙江奋斗、湖南莽山、云南阿岗等大型水库;开展1000万亩受污染耕地治理修复和4000万亩受污染耕地风险管控;建设西江大藤峡、淮河出山店、新疆阿尔塔什等流域控制性枢纽工程;基本完成流域面积3000平方公里及以上的244条重要河流治理;推进青藏高原、黄土高原等关系国家生态安全核心地区生态修复治理;建设大尺度绿色生态保护空间和连接各生态空间的绿色廊道;推进边疆地区国土综合开发、防护和整治;新增水土流失治理面积27万平方公里，全国湿地面积不低于8亿亩等。上述领域都可以探索PPP模式，总投资将高达数万亿元，且多为政府财政买单，社会资本可积极关注和投资这些领域的PPP项目。

　　 三、PPP投资的难点与建议

　　 目前，PPP项目的签约落地率还有待提高，国有企业占主导，民企获得的PPP项目相对较少。究其原因，除了民企自身的融资能力等因素处于劣势外，更主要的是目前PPP的制度还不够完善，包括PPP项目的建设标准、运营和服务标准都偏低，投资退出渠道偏少等，这些都给投资带来了很多不确定性。比如建设标准偏低，可能导致相关设施运营不到合同期满就坏了，或者合同没执行几年，国家新的标准出台了，要求提高相关公共服务质量和标准，需要对原有的设施进行改造升级。这就涉及到对原来的合同要重新修订，在改造费用测算、价费调整等方面，政府、企业很难达成一致，谈判成本非常高，有时候甚至导致项目被收回。因此，一是制定更高标准，加强监管。建议尽快出台PPP(特许经营)的法律法规，修订铁路法、公路法等PPP领域的行业管理法律法规，以适应PPP的发展需要。要对PPP项目的建设和运营服务制定更高的标准。哪怕这样可能导致项目投资费用较高也是值得的，否则后期改造费用可能更高。政府提高监管能力，确实做到让企业按照更高、更新的标准建设和运营。二是不断丰富投资退出渠道。对多少社会资本而言，不可能如此长时间的持有PPP项目资产。为此，建议政府设立PPP资产交易中心，方便社会资本的投资退出，同时也可以通过市场化的机制约束社会资本严格履约，提高建设运营质量。在政府带头履约的前提下，一旦社会资本偷工减料或管理不善，造成服务质量不好，政府可以通过行政处罚等手段进行监管，如果还是不达标，可强行要求社会资本通过交易中心转让股权、收益权等的方式退出(而不是指定政府的融资平台来接盘)。对企业而言，如果建设和运营质量不好，其转让的价格肯定不高，最终的损失还是由社会投资者承担。一旦这样的规则建立，社会资本对其建设和运营质量会自觉地加强自我管理。三是加强投资前的调查论证。有人将PPP比如一场婚姻，结婚有可以长期厮守的，也有中途离婚再婚的，但不管怎样，在中国都讲究门当户对。因此，社会资本参与PPP项目投资，要对项目所在地的投资环境、政府付款能力和信用等做详细的尽职调查，为投资决策提供科学依据。当然政府也应对社会资本的背景做更深入的了解，包括其融资能力、专业水平、诚信程度等。结婚前充分了解对方的特性，婚姻持久的可能性更大一些。否则就是闪婚，政府和社会资本都会受到伤害，更重要的是还会影响社会公众的利益。

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