PPP立法念念碎 四个角度看全局

发布日期：2016-06-27来源：中国环保在线编辑：宋珍珍

[摘要]

　　现在的PPP领域，可谓是“水深火热”。一边厢政商关系水深：政府和投资人谈恋爱，既得谈感情还不能伤钱，修成正果不容易，毕竟这年头只谈感情不谈钱的真爱不多了;一边厢舆论氛围火热：媒体集中轰炸，论坛铺天盖地，培训一波接着一波，你方唱罢我登场。

　　经过两年多的大规模PPP普及教育，大家对于PPP已经有了基本概念上的认识，但似乎又发现知道的越多却越无知：PPP和特许经营到底是什么关系?PPP和政府采购服务是什么关系? PPP的土地问题怎么处理?PPP的资产权属怎么处理?谁能代表政府呢?投资人有没有门槛?问题还多的很，答案却遍寻不着!国务院、财政部、发改委、建设部、环保部、交通部……规定都不一样!额滴神啊，神仙打架，我们这些凡人怎么办啊!

　　所以，要想解决问题，先要统一神仙们的思想，这就要立法。这里立的法可不是各部委发的文件，是《立法法》中规定的法律，这可是很严肃的事情。法律如何立，大神们现在都在做思考状。潜台词是，兹事体大，不能轻易表态，反正宝宝就是不说。

　　关于PPP立法，看似热热闹闹，但大多集中在技术细节上讨论，少有大神对立法的前提性问题做专门、系统的研究，尤其是法律界。这正好给了我们卖弄一下的机会，班门弄一下斧。

　　窃以为，要对PPP立法，先要考虑清楚好以下四个角度的问题：

　　国外PPP和国内PPP

　　PPP这玩意儿是舶来品，是资本主义社会先开始弄的。英国、法国、德国、美国、澳大利亚等国家早就开始做PPP了。亚洲的一些国家和地区也有丰富的 PPP实践经验。虽然说外来的和尚会念经，但PPP和每个国家的国情特别相关，和每个国家的历史、文化、政治体系、法律制度都分不开，都是具有国家特色的，比如法国的CONCESSION，英国的PFI、PF2，都是有其特定的历史发展背景。是否有成熟的PPP立法，也是和其法律体系直接相关的。

　　结合我们的国情看，虽然我们开始做PPP的时间也不短了，但是，全国上下都搞PPP，这还是我国历史上开天辟地的第一次。我们的文化、历史传统和西方国家可是不同的，我们有庞大的国有经济体系，政治体制、法律体系上和西方国家也不一样。因此，我们要批判的借鉴和吸收国外的经验，不能全盘西化，不能搞拿来主义，要结合国情做具有中国特色的法律。

　　历史PPP和当下PPP

　　从中国的情况看，PPP自八十年代开始实践，比如深圳沙角B电厂;在九十年代开始逐渐涌现，比如成都六水厂、来宾B电厂;在二十一世纪初期开始在市政公用事业领域开始大量实施，上海、深圳、福州、海口等地大量的水务行业的项目涌现，尤其在污水、供水、垃圾处理等领域，2004年建设部还出台了行业里俗称的126号令，大量地方政府进行了地方立法;在2008年到2014年之间，PPP陷入了青春的烦恼，因为金融危机而采取的金融刺激政策，导致大量政府不差钱，PPP趋于平淡。2014年后，至少从政策数量上看，开始呈现井喷趋势，行业领域大幅扩展。

　　因此，研究中国的PPP，必须尊重PPP在中国的发展历史、制度建设的脉络、固化已有的共识。在此基础上，结合目前PPP发展的特点以及PPP发展历史上累积的制度问题，作出进一步的制度设计。比如，特许经营在中国已经使用了很多年，很多文件、规定都有涉及，其含义已经基本特定化，在PPP立法时应该予以最大程度的保留。

　　共性PPP和个性PPP

　　小伙伴将PPP分为经营性、准经营性和非经营性项目，抑或分为使用者付费，可行性缺口补助和政府付费类项目，然而事实上，PPP的大旗下已是群雄竞起诸侯林立，尤其是结合中国特色发展出的更为宽泛的领域，如片区开发等。

　　立法就是求同存异，我们期待着那样一部法律(是一部哦，名字可得好好琢磨)，它应该有一些章节对PPP的共性部分进行规定，也应该对PPP的不同类型和那些风骚独具的个性细节，在法律中作出特殊的处理。

　　PPP特别法和部门法

　　PPP法律旨在对PPP领域的程序和实体问题进行规定，比如PPP的概念、适用领域、决策程序、社会资本选择程序、PPP实施、监管、争议解决机制等问题。但是，一个PPP项目的实施又离不开其他法律的支持，比如，土地法、规划法、建筑法、担保法、物权法、税法、保险法、招标法、政府采购法、公司法、合同法、诉讼法、仲裁法，林林总总。

　　对于PPP涉及到的问题，是在一部PPP法律中，全部进行特殊的规定，还是只规定PPP特有的问题，对于涉及其他部门法的问题，交给其他部门法去处理?这恐怕也是要大神们好好思考的。从效率上看，恐怕是先对PPP自身涉及的问题进行立法比较现实。其他问题，在单独的部门法中加以特殊处理。

　　只有处理好这些前提性问题，大家再来逐个讨论那些立法的技术性问题，才不会鸡同鸭讲，关公战秦琼。

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