深化农村改革方案松绑宅基地使用权

发布日期：2015-11-04来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 11月2日，中办、国办印发了《深化农村改革综合性实施方案》（下称《方案》），深化农村改革的顶层设计正式出台。《方案》明确了农村改革的总体框架，涉及农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。 在农村土地制度改革方面，《方案》明确，有存量的集体经营性建设用地，可与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股。

　　 早 在2013年的中共十八届三中全会上，就提出了“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的制度设计，随后在全 国展开试点。2015年9月8日，国务院授权的改革试点县之一湖州德清，以公开招拍挂的方式，成功出让一块面积为20亩的村级集体经营性建设用地，售价高 达每亩57.5万元。这是全国首宗集体建设用地入市。

　　 在宅基地制度改革方面，《方案》提出，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，在明确界定农民住房财产权的基础上，探索住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

　　 探 索宅基地的有偿使用制度和自愿有偿退出机制，相当于在十八届三中全会赋予农民住房财产权抵押、担保、转让权能的基础上又进了一步。此前，仅赋予农民将住房 财产权抵押、担保和转让曾引发争议，由此带来了房、地权能不统一的问题。一些专家曾试图在抵押、流转时，从技术上将宅基地的使用权和农房所有权切割，但根 据《物权法》、《担保法》等法律规定，“地随房走”是基本原则。

　　 宅基地的抵押和转让则在2015年8月启动的试点中放行。试点的指导意见明确，农民住房财产权设立抵押的，须将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。

　　 集 体经营性建设用地入市，被认为是盘活农村“沉睡”资产的重要举措，有学者指出，集体建设用地入市将有利于“资产收益扶持”的扶贫新举措。中共十八届五中全 会的公报中提出，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，中国人民大学可持续发展高等研究院副院长汪三贵曾向财新记者表示，土地经营权确权入股是开展资产收 益扶贫的一种重要方式。

　　 同样，宅基地的抵押和转让制度一旦建立，农民也可以以个人资产入股，并取得其收益。汪三贵说，丧失劳动力的农民等自主创收能力受限制的贫困人口，就可以用这种方式来获得收益。

　　 玉米临时收储政策将改革

　　 《方案》还明确，将改革、完善玉米临时收储政策，按“贴近市场和保障农民合理收益”的原则确定收储价格，降低储备成本，提高储备效率。

　　 9月17日，国家发改委、国家粮食局、财政部、中国农业发展银行联合发出通知，宣布今年国家将继续在东北三省和内蒙古自治区实施玉米临时收储政策。今年临时收储的价格为1元/斤，相较去年每斤下调0.17元，也是2008年推出玉米临时收储政策后，首次下调收储价格。

　　 据新华社报道，国家粮食局称，价格下调“主要是综合考虑国内外市场供求和价格情况，统筹兼顾各方面利益，将临储价格水平尽量贴近市场，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，引导粮食价格回归市场”。

　　 有关玉米临时收储等“托市收购”政策的争议由来已久。有政策观察者认为，这不仅使粮食储备的调节过度政策化，还会导致市场价格信号的错乱。例如，玉米虽已大量过剩，但由于有政府保证托市收购的机制，使农民仍在增产玉米。

　　 过剩的玉米带来了不断扩大的粮食仓储需求。2013/2014年度，政府共收购临储玉米达6919万吨，但最终拍卖的总成交率仅约四分之一。而2014/2015年度，国家又新收购了8328.76万吨玉米，比上一年还要多得多。

　　 如 此大的库存让黑龙江等粮食大省十分头疼。除了建仓收纳的建设成本外，各级财政还要为落实粮食临时储备任务，支付收购、保管费、利息等支出。据黑龙江省发改 委测算，国家每库存一吨玉米，就需要支付补贴费用275元（含收购费50元、保管费86元、监管费6元、利息补贴133元），此外还有运费、移库补贴等开 支。

　　 对于玉米临储收购是否退出的问题，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文曾在8月份向财新记者表示，“还没有定，仍在研究”。

　　 国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强当时则表示，“对临时收储，我个人主张应该尽快退出，这个玩不下去了。”他主张，将所有的临时收储政策退出，然后考虑实施目标价格补贴的“升级版”—即把目前补贴某种具体农产品的作法，改为补贴非特定产品；使所有生产者不论在地上种什么，所获得的补贴都是一样的。

　　程国强建议，若采取“升级版”的目标价格补贴，则可不再以价格为补贴的触发水平，只针对种植面积进行补贴，也就是以单位面积补贴作为测算基准，补偿一定比例的种植平均物化成本。补贴只针对法定承包地，并补给实际种植者，如此还可以和现有的直接补贴相衔接。

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