海南省人民政府关于鼓励在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

发布日期：2015-12-02来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 琼府〔2015〕95号

　　 各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

　　 为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神，改革创新我省公共服务供给机制，提高公共产品和公共服务供给能力与效率，促进经济稳定增长，现就我省公共服务领域大力推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，以下简称PPP)模式提出以下意见。

　　 一、充分认识我省推广政府和社会资本合作模式的重大意义

　　 (一)有利于推进治理能力现代化，提升政府公共服务水平。推进国家治理体系和治理能力现代化，是中央推进全面深化改革的总目标之一。党的十八届三中全会指出：要加快转变政府职能，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。而PPP作为一种新的投融资模式，有利于转变政府职能，改善政府管理方式，能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，全面提升公共服务水平。

　　 (二)有利于培育市场主体，促进产业发展，打造新的经济增长点。政府通过授予特许经营权等方式，鼓励各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，激发非公有制经济的活力，而且有助于破除各种行政垄断，消除各种隐性壁垒，盘活社会存量资本，激发市场主体活力和发展潜力，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点。

　　 (三)有利于建立现代财政制度，提高财政资金使用效益。我省公共服务领域历史欠账多，公共服务现实需求非常大。与此同时，我省财政收支矛盾突出，地方政府债务压力较大。PPP模式强调市场机制的作用，能够有效减轻我省的政府债务压力，平衡年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求。同时，PPP模式有利于完善我省财政投入及管理方式，实现从“补建设”向“补运营”的转变，发挥财政资金“四两拔千斤”作用，撬动更多的社会资金投入公共服务领域，提高财政资金使用效益。

　　 二、严格落实国家制定的基本原则

　　 依法合规。按照国家关于PPP运作的相关规定，在法律法规框架内，结合我省实际，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确管理要求，确保项目规范实施。

　　 重诺履约。政府和社会资本方法律地位平等、权利义务对等，树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

　　 公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露PPP项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

　　 公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

　　 积极稳妥。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

　　 三、制定切实可行的工作目标

　　 (一)逐步提高公共服务领域运用PPP模式的比例。在新建公共服务项目中，逐步增加使用PPP模式的比例。但每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

　　 (二)不断提高我省公共服务质量和效率。通过在基础设施和公共服务领域广泛吸引社会资本参与，扩大公共服务融资范围，同时充分发挥社会资本的风险控制能力和经营管理水平，有效提高我省公共服务数量和质量。

　　 (三)逐步化解地方政府性债务风险。通过积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，尽快将融资平台公司具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，逐步化解地方政府债务，腾出资金用于重点民生项目建设和重点产业发展。

　　 (四)培育统一规范、公平透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。力争通过PPP模式的推广运用，在我省建立公平、开放、透明的市场环境，充分发挥市场机制基础性作用。在PPP模式运作过程中，规范项目合作伙伴选择程序，建立合理的风险分担、收益共享机制，健全风险防范机制，加强行业监管和质、价监督。培育第三方专业咨询机构，完善咨询中介市场。完善付费和价格调节机制。

　　 四、加强制度建设

　　 (一)明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系，保证项目实施质量。建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法。进一步规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，指导社会资本参与实施。住房城乡建设、水务、市政公用部门要进一步完善和落实市政公用领域特许经营管理制度，拓宽社会资本的进入渠道。

　　 (二)健全财政管理制度。我省各级财政部门负责开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财务管理和会计制度，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值。确保项目实施过程中政府依法获取土地收益、国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入及时足额上缴国库。

　　 (三)建立多层次监督管理体系。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全周期绩效管理机制。年度评估结果要依法对外公开，接受社会监督，并作为价格和收费标准、财政补贴等调整的参考依据。各级政府和有关部门要依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。

　　 (四)完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性，既要使经营者能够获得合理收益，又要考虑用户承受能力、社会公众利益等因素。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

　　 五、积极稳妥规范地推进项目实施

　　 (一)项目推广领域和运作方式。在能源、交通运输、水务、环境保护、农业、林业、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文体、科技、殡葬等公共服务领域，鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、水务、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。PPP项目具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分担、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。存量项目以转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式转型，新建项目以建设—运营—移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式运作。PPP项目运作方式不包括建设—移交(BT)类型。

　　 (二)做好项目储备和筛选工作。省发展改革委结合国民经济和社会发展规划、多规合一方案和重大产业发展课题规划，研究确定我省开展政府和社会资本合作的重点领域，然后将已批复可行性研究报告的政府投资项目(在建类除外)信息实时传送省财政厅。各地财政部门应会同行业主管部门建立本地区项目库，报本级人民政府确定后，上报省财政厅，由省财政厅汇总、筛选并建立全省PPP项目库。项目库信息按工作需要由相关部门共享。各地从本地区经济社会发展规划和公共服务需求实际出发，对储备项目进行初步筛选。各级财政部门根据筛选结果逐项开展物有所值评估，即与传统政府采购模式对比分析，确保项目全周期采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。对于涉及政府购买服务、运营补贴、财政股权投资，以及可能产生政府债务的项目，财政部门应组织开展财政承受能力论证，通过识别、测算项目的各项财政支出责任，以保障政府切实履行合同义务。各级财政部门根据评估和论证情况，制定项目年度和中期实施计划，报本级人民政府审定实施。

　　 (三)做好项目准备工作。通过物有所值评估和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。各地人民政府指定相关的职能部门或单位作为项目实施机构，负责PPP项目准备、采购、监管和移交等工作。项目实施机构应组织编制项目实施方案，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、项目招标(招商方案)、运营管理方案等核心事项。如有必要，可引入社会专业咨询机构参与项目前期准备、评估、组织和管理等咨询及辅助工作。在此基础上，各级行业主管部门可进行联合会审上报。

　　 (四)择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，各级人民政府应当根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例等法律法规规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商等方式选择项目合作伙伴，加快政府采购速度。依托公共信息发布平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外资企业等各类型企业积极参与提供公共服务，允许社会资本以联合体形式参与PPP项目。项目实施机构应综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。各级财政部门要加强项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。

　　 (五)形成科学规范的合同文本。县级以上人民政府或其授权的有关部门应与投资经营主体通过签订合同等形式，对项目建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确。政府和投资者应对项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。若需政府参股的，政府可指定相关法人单位依法参股项目公司，与社会资本投资人签订股东合同，明确出资比例和方式、收益分配方法、风险责任分担、退出安排以及公司章程重要条款等事项。项目合作协议、股东合同等相关合同文本报同级财政部门、发展改革委备存。正式合同约定的财政支出责任不得超出项目财政承受能力论证确定的范围。合同签订后凡涉及政府出资或补贴、收费标准等政府方权利义务的实质性变更，须经同级财政部门会同相关部门审核，并报同级人民政府审核同意。

　　 (六)加强项目实施和履约监督。依照财政部和省财政厅制订的PPP操作指南，规范运作项目。合同双方应诚实守信，严格履行合同约定的义务，保障公共服务持续有效。项目实施机构负责按PPP合同约定对社会投资方工程建设和运营服务履约行为实施全过程监督。合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，行业主管部门要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。合作期满后，项目实施机构或政府指定的其他机构要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目资产评估和性能测试等工作，妥善做好项目移交;财政部门要会同行业主管部门对移交资产进行资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映。

　　 (七)加强项目风险管控。各级政府要明确项目收益与风险分担机制，综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。依法严格控制政府各类或有债务，严防债务风险转移，重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制，切实防范和控制财政风险。各市、县财政部门应定期向省财政厅报送本区域内PPP项目目录、财政支出责任情况、财政承受能力评估指标等，省财政厅汇总统计全省PPP项目财政支出责任，对预算编制和执行实施监督。

　　 六、落实重点政策支持

　　 (一)简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。发改、规划、国土、环保、建设、价格等有关行政审批部门要继续优化流程，在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持，并督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业依法经营。

　　 (二)多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障PPP项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。

　　 (三)完善财税支持政策。一是实行财政奖补政策。省财政对财政部确定的国家示范项目、省级示范项目给予奖励或补助，按照财政部的规定，对政府债务中的存量项目转为PPP项目的，按一定比例给予补贴。二是设立省级PPP基金。由省级财政联合有投资管理经验的金融机构共同发起设立PPP基金，条件具备时注入部分资本金参股PPP项目公司，或者作为项目融资的补充。三是其他支持方式。省财政将融资平台项目转化及公共服务领域存量债务化解情况，作为对市县均衡性转移支付的分配因素。省级财政在分配地方政府债券额度时，对运用PPP模式推进存量项目建设，化解政府债务腾出举债空间的地区给予倾斜，将银行支持PPP项目的融资增量作为计算国库现金存款的重要因素，鼓励通过股权、债权、投资担保、贴息、补助、融资费用补贴、政府奖励、政府付费等多种形式，提高项目融资的可获得性，吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资、运营和管理，落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策。

　　 (四)加强金融服务。各地政府可选择金融机构作为战略伙伴，积极为PPP项目提供融资支持。金融机构要在监管政策允许范围内，给予项目差异化信贷政策，开展特许经营权质押、资产证券化等金融创新业务，构建并优化项目金融服务流程和风险管理体系，提高服务效率。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资;鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等;鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。依托各类产权、股权交易市场，设计、开发符合PPP模式的产权、股权交易产品，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

　　 七、加强组织实施

　　 (一)健全组织协调机制。由省政府分管领导牵头，省财政厅会同省发展改革委、人行海口中心支行、省政府金融办、省国土资源厅、省生态环保厅、省住房城乡建设厅、省工业和信息化厅、省水务厅、省商务厅、省卫生计生委、省交通运输厅、省教育厅、省民政厅、省文化广电出版体育厅等部门，发挥职能作用，形成工作合力，共同推进我省政府和社会资本合作。作为PPP模式推广应用的责任部门，省财政厅要按财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)要求，设立PPP中心，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、信息管理、宣传培训等职责。

　　 (二)明确工作职责。各市县政府对本级推广PPP模式工作负总责，要加强组织实施，积极统筹协调，结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实。省财政厅、省发展改革委、各行业主管部门要强化统筹协调，会同有关部门加强政策和业务指导，推动各市县开展相关工作。财政部门主要通过物有所值评估和财政承受能力论证，评估是否以PPP模式运作项目;发展改革委负责项目立项、特许经营、价格调整等;其他行业主管部门和单位根据职责分工，负责项目发起、出台行业标准、细化本行业PPP项目实施操作细则、加强行业监管、指导企业依法经营，优化审批服务流程，切实推进行业领域PPP模式运用;省编办要对建立PPP工作机制给予必要的支持;国土、环保、建设、交通等有关行政审批部门要继续优化流程，提高工作效率，做好各项审批服务工作;税务、审计、质监、价格、监察等部门依法履行监管职责。

　　 (三)加强人才培养。加强对各级干部的培训，大力培养PPP专业人才，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体不断加大人才培训力度，认真做好分层次、分类别的专题培训工作，建设一支高素质的专业人才队伍。要注重“走出去、请进来”，积极学习省外、国外工作经验，建立专家库，聚集 PPP专业人才，提高我省PPP模式专业水平。

　　 (四)加强信息平台建设。各地政府要在履行好规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责的前提下，依托政府公众网、政府采购网以及各有关部门公众网站，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，确保项目实施公开透明、有序推进。通过召开项目推介会、银政企联席会等多种形式搭建双边或多边的PPP项目对接平台。

　　 (五)加强宣传引导。各地、各有关部门要切实加强宣传引导，积极利用各类媒体资源，做好政策解读，统一思想，增进共识，努力营造鼓励和引导社会资本参与我省公共服务领域建设和运营管理的良好舆论氛围。

　　 在公共服务领域推广PPP模式，事关人民群众切身利益，事关我省经济社会发展大局。各级政府、各部门要把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，把推广PPP模式作为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手，尽快制定本地区、本部门推广运用PPP模式的实施方案，完善PPP 工作相关政策制度，建立PPP项目动态管理机制，加快推动更多项目落地。省财政厅、省发展改革委要强化统筹协调，会同有关部门做好本意见的解释说明工作，并对落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向省政府报告。

　　 海南省人民政府

　　 2015年11月12日

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