PPP模式：边破边立

发布日期：2015-12-03来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 自PPP 模式引入中国后，设计、建造、融资、运营、维护等各环节得到通盘考虑，通过风险和相应职能的合理分配，公共部门与私人部门各尽其能，最终，公共部门降低了成本，公众享受了更多高水平的服务，私人部门获得了合理的利润。PPP项目的实施，短期内通过扩大投资提振了总需求，中长期则通过改善总供给提高了潜在生产率，其效用日益凸显。

　　 浙江省金融学会举办2015年第二期浙江金融沙龙，浙江省金融学会副会长、中国人民银行杭州中心支行副巡视员郭安娜、中国人民银行金融研究所综合部主任伍旭川等与60多位会员单位代表分享了自己对PPP融资的见解。政策制定方、传统国有银行、政策性银行、相关机构等齐聚一堂，针对PPP融资模式相关问题各抒己见。

　　 　　中国人民银行金融研究所综合部主任伍旭川“ 项目要求与投资特性间仍存矛盾”

　　 发展PPP融资模式符合十八届三中全会的改革方向，是对处理好政府和市场的关系，建立透明、规范的城市建设投融资体制的有益实践。发展PPP融资模式具有重大的现实意义，不仅有助于疏解地方政府债务压力，而且能够改善公共产品和服务的供给效率，并藉此倒逼政府职能转变以及相关制度体系变革。从宽泛的定义来看，当前PPP运作模式包括BOT(建设-运营-移交)、BT(建设-移交)、BOO(建设-运营-拥有)、 BOOT(建设-拥有-运营-移交)、ROT(重构-运营-移交)等多种模式，其选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等决定。

　　 然而，当前我国发展PPP的难点在于PPP项目的投资要求与社会资本的投资特性之间存在矛盾。在具体实施过程中，主要表现为以下问题：一是未形成统一的PPP法律法规体系;二是牵头管理部门有待明确;三是存在一定的政府信用风险，影响社会资本介入的意愿;四是项目预期收益率较低，难以吸引社会资本;五是缺乏灵活的退出机制，影响社会资本的积极性;六是金融机构面对PPP项目，存在好项目不缺钱、差项目不敢给钱的问题。

　　 　　胡向敏浙江省发改委投资处副处长 “ 要兼顾投资能力和运营能力”

　　 针对PPP项目，省发改委的着力点应该在推动特许经营上，要做好统筹规划，稳步推进：一是加强政策研究和制定，目前省级层面正在抓紧制定实施意见，鼓励创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资，规范PPP实施方式，对于采用BT模式融资建设的项目，明确是债务性融资，不是股权性融资，不属于PPP项目范畴;二是加强项目库建设和推进实施，在国家发改委首批PPP项目推进库中，浙江27个项目总投资1680 亿，投资额位居全国第二，目前已有12个项目开工建设，同时统筹推进省级、地市级PPP项目库建设。

　　 当前，发展PPP模式要注意以下几个问题：一是发展空间问题，从国外来看，PPP模式在公共投资的占比最高也不超过15%(我国现为1%左右)，同时PPP项目有一定的适用范围，国家发改委提出了八大领域、22个方向，但现实是地方政府好的项目不愿意推出来，推出的都是没有稳定的现金流或者政府采购服务资金有问题的项目;二是投资主体范围问题，对于社会资本而言，不仅要有投资能力，还要有专业的运营能力，从而实现专业化、社会化的运营方向; 三是工作机制问题，目前发改和财政在PPP推进过程中各为其政，工作职责和边界不清晰，建议加强部门合作，明晰各自职责分工，发挥各自的优势和特长。

　　 　　浙江省财政厅金融处副处长洪小然“ 不断完善配套服务”

　　 PPP融资模式能够解决浙江公共服务平台服务有限、产品供给效率不佳的问题，能够更有效地提供公共产品和公共服务，减轻政府负担，同时浙江市场经济发达、民营资本很多，PPP有较好的发展环境。省财政厅在推动PPP模式发展方面做了一系列的努力。

　　 在制度建设方面，陆续推出了相关文件，明确推广应用PPP模式的基本原则和主要任务，规范PPP模式的操作流程，完善相关政策;在宣传、培训工作方面，组织开展专题培训和研讨，宣传PPP理念，推广PPP模式，并联合专业投资咨询机构为PPP项目提供专业指导;在推动示范项目建设方面，力促形成可推广、可复制的示范案例，规范政府模式;在完善整治方面，推出PPP奖励和补助资金措施，并按照PPP项目规定享受税收政策优惠和行政事业性收费减免政策，享受与政府投资项目同等的财政扶持政策等。此外，还建立了基础设施投资基金及PPP项目咨询服务库，更好地服务于PPP模式的发展。

　　 国家开发银行浙江省分行规划发展处副处长盛力行“ 需提高民企参与积极性”

　　 当前PPP模式的发展进程较慢，大部分民营企业还处于观望状态，投资主体更多地集中在国有企业和央企，这有悖于发展PPP模式的初衷。主要原因是，一方面民营企业偏重于建设，缺乏专业的运营能力，同时PPP项目运营时间较长，与民营企业的生命周期不匹配;另一方面政府推出的项目基本上还是偏向于没有现金流或者现金流不足的项目，与投资主体的利益诉求不匹配。

　　 通过对国内外PPP模式相关案例的分析，我认为，PPP项目的选择要根据PPP项目设计的规律，有重点、循序渐进地推出，不能一哄而上;PPP 模式前期设计方案过程中，要与参与的利益方充分沟通;需要设计项目预期风险，一定年限后需对某些风险进行重新评估，并重新调整个别条款;需要设计社会主体退出机制。

　　 中国工商银行浙江省分行公司业务部副总经理李欣“ 优选项目和投资方”

　　 从工行自身项目运营角度来看，PPP项目营销主要有优选项目、优选区域及优选合作伙伴三个原则，即选择对当地相对较重要的基础设施项目，选择地方财政能力较强的区域，选择国企、央企、上市民企等比较稳定的社会投资方。

　　 同时，在具体的实施过程中，PPP模式也遇到了一些困难：一是PPP的政策设计和现实需求之间存在差异，导致PPP项目难以落地;二是项目流程过长，项目实效性难以保证;三是项目收益率偏低，社会资本参与程度不高;四是尚未建立合理的社会资本退出机制。

　　 中国建设银行浙江省分行公司业务部副总经理吴樯“ 管理和退出机制亟待完善”

　　 PPP项目的推出在国家层面是为了改变政府融资方式，改进政府购买服务，但从地方来看，就是解决眼前投资缺钱的问题，这导致了项目推进效果不理想。要进一步推进PPP项目，特许经营权统一的管理机制和管理办法还有待明确，社会资本退出机制还有待建立，长期资本的引入也是一个关键点。

　　 万向信托有限公司信托业务二部高级经理谢云“ 机构观念需要转变”

　　 基于PPP模式的转型基金是未来万向信托发展的主要方向。目前，万向信托基于水务、农业和基础设施等产业基金的前期平台已初步搭建，但在实质推进过程中遇到了一些问题：一是主要负责投融资、资金管理的财政部门和主要负责具体项目监督管理的建设部门意见不太统一，具体问题较多;二是融资观念上需要转变，信托公司需要适应从短期的债权融资变成中长期的股权融资的模式转变;三是产业观念上需要转变，产业方往往以建设见长，不愿意参与运营，同时PPP项目涉及责任主体较多，利益协调难，沟通成本较高。

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