PPP在中国的发展

发布日期：2015-12-07来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 来源：财政部PPP中心 作者：焦小平

　　 PPP的涵义

　　 PPP在中国不是一个新的概念。早在90年代中国就已经引进了PPP，但是在2014年以前，政府没有把PPP作为真正的改革，没有考虑如何真正引进竞争机制、引进创新、引进私人资本的专业能力来改善国家公共产品领域的供给和管理的问题。

　　 2013年习总书记成为党的新任总书记以来，我国开启了新一轮的改革，这一轮的改革目标是推动中国成为一个现代化的国家，迫切需要加快国家治理和管理能力的现代化。为此，十八届三中全会对于如何在经济领域提高治理和管理能力进行了详细部署，其中有两个核心精神：第一个是践行依法治国，在法律和制度上保证市场主体平等合作、公平竞争;第二个是划清政府和市场的边界，市场可以发挥作用的领域充分发挥市场主体作用，转变政府职能，明确政府作为规则制定者和监管者的定位。根据深化经济体制改革的部署和分工，在2013年底的时候，中央就授权财政部负责在公共产品服务领域引进PPP，打破垄断，引进竞争机制。

　　 关于PPP中的社会资本，目前在财政部的定义中，中国的民营企业、国有企业还有外资企业都可以作为社会资本方。在财政部推进的新的改革中，PPP已不仅仅是政府的融资手段。

　　 PPP的应用领域

　　 PPP是一种公共服务供给方式，应当应用于传统政府应该发挥作用的公共服务领域，如准公共领域的公用事业类项目，在竞争性领域则完全由市场作主，不能做PPP。另外，对于纯公共领域，例如财政、司法等领域的一些核心服务不能搞PPP，如预算编制不能请会计事务所负责。但是这些领域内的辅助性服务，如后勤，则完全可以引进PPP。英国的财政部大楼就是PPP模式的应用。

　　 　　PPP的操作运作模式

　　 PPP是商业运作，包括委托运营、管理合同、BOT、特许经营，都是PPP的具体运作方式，需要根据不同项目的特点和需求选择不同的运作方式。

　　 但在政府看来，只有三种PPP模式。一种是使用者付费，投资者收益完全由最终消费者来负担。第二类是可行性缺口补助，在某些领域，如轻轨，有收费，但不能完全实现市场定价，社会资本方、投资人在靠市场收入不足以弥补投资回报时，就要靠政府补贴等方式来补缺口。第三类是完全政府付费类项目，即完全没有使用者付费，全部由政府付费。

　　 在财政部的PPP设计中，实际上已经放大了PPP市场。之前的PPP主要是使用者付费项目，在财政部把VGF和政府付费机制引进之后，PPP的应用范围得到了进一步拓宽。政府付费类项目在美国应用较多，主要是因为美国金融资本市场比较发达，投资品类很多，而且美国投资人喜欢的商业模型和我们国家喜欢的商业模型是相反的，他们认为市场付费类项目风险较大，只投政府付费项目。

　　 　　PPP是一个财政问题

　　 国务院之所以把PPP这项改革任务交给财政部牵头，是因为PPP本质上是一个财政问题。过去，政府在经济领域、特别是公共产品领域基本都是重投入、轻产出，重前期建设，轻后期服务。在公共产品领域运用PPP模式，最大的关注点应该放在最终需求端，即老百姓需要什么样的公共服务，这是以结果为导向，相对于过去的以供给端为导向，这是一个大的变革。因此，PPP的本质是政府购买公共服务。

　　 同时，PPP项目中的政府承担的股权投入、运营补贴、政府承诺、配套投入等支出责任，必须通过现代财政体制改革，与财政预算安排挂钩，这样才能将政府的各项支出责任纳入财政规划和预算管理，保障资金来源，提高资金使用效益。此外，无论是PPP项目前期投入的公共资产，还是最终形成的资产均要按照国有资产进行严格管理，防止流失。从这点来说，由财政部牵头PPP对国家、对社会投资人来说，是一种比较科学、比较负责任的管理机制。

　　 中国PPP发展历程

　　 2014年是中国PPP发展历程中的一个大的里程碑。2014年以前PPP发展主要分为两大阶段：第一阶段是2000年以前，中国民营企业参与公共领域运营的基本没有，PPP中的社会资本多数都是外资。第二个阶段是2000年以后，中国民营企业得到了发展，成为参与PPP的重要力量，但是2008年金融危机后，政府投放4万亿刺激市场，政府有钱之后转而自投自建，民营资本参与减少，PPP进入低谷。2014年以前中国PPP的特征主要表现为政府的一种融资方式。

　　 新一轮推广PPP模式的必要性

　　 第一个是现实的需要。2014年以后，中国进行新一轮经济体制改革，中国经济转型发展进入新常态。一方面，融资平台全部关闭，商业信用和政府信用严格区分，商业信用项目不能用政府信用做背书;除预算之外，地方融资只能通过发债。另一方面，土地财政难以为继，政府性债务风险凸显。在此情况下，地方要在确保自身可持续发展的同时，消化掉前一阶段高速发展的后遗症，必须化解存量债务、平滑财政支出，并寻求新的融资渠道。PPP融资模式与过去传统融资模式看似相同，但本质不同，过去融资是解决融资问题、但是不解决竞争机制问题，而PPP的核心是打破垄断竞争，并实现长期合作，它不仅仅解决融资问题，而且解决融资之后效率和可持续问题。

　　 第二个是国家的战略。国家新一轮改革更大的余量是在政策方面，即按照总理说的三个清单，即权力清单、负面清单和责任清单来管理，划清政府和市场边界，政府更多发挥辅助和社会监管人的责任。香港地铁比北京晚了十年左右，但是香港地铁的管理经验、管理理念是世界一流的，北京4号线引进竞争机制，港铁中标，不仅仅是解决4号线的融资问题，更能够提高北京地铁的整体运营水平，这是第一个问题。第二个问题是财政体制改革，如果财政体制改革不把项目中的政府承诺与预算挂钩，社会资本的收益便容易受换人换届的影响，得不到保障。目前，财政部正在制定将项目中的政府承诺纳入预算管理的有关办法。政府承诺了补贴，就必须编入三年财政滚动计划。另外财政部正在编制权责发生制的政府负债表，以后政府签合同的债务会更直接地反映出来。

　　 第三个是投融资体制改革。由事前分配搞建设到事后直接补运营，看似只是一个付费方式的简单变化，实际上是对政府传统基础设施投融资模式的改变，意味着财政预算管理体制将更加注重以结果和绩效为导向。

　　 第四个是管理运作方式改革。第一是平等合作，由传统计划经济的政府主导，到通过PPP引入市场主体参与，引进竞争和合作机制，可以推动政府管理模式的创新。第二是实现风险分担，对风险和收益都需要在政府和社会资本之间进行合理分配。第三是全生命周期管理，对项目的设计、建设、运营、维护实行一体化的供应链式管理，从整体上优化，降低成本。第四是实现绩效财政，由事前分钱改为事后付费。第五是PPP全过程实行透明管理、信息公开，比如现在列入财政部第一批、第二批示范项目的，这些项目将来所有的识别信息、招标信息、合同信息以及后续的运营绩效表现都要对社会公布。

　　 所以从宏观、中观到微观，到现实需要，PPP是一个应时而出的改革产品。总的来说，PPP不只是一场婚礼，而是长期的婚姻。如果我们简单把PPP看作融资，就是一场婚礼，但是对于PPP而言，我们更强调的是长期的优化。

　　 　　现阶段PPP工作部署

　　 当前财政部主要从三个方面着手推进PPP工作，第一方面是顶层设计，第二方面是机构能力建设，第三方面是工作部署。

　　 PPP顶层设计包括三部分，即制度建设、机构建设和示范项目三大战略。

　　 制度建设方面，财政部按照新的治理方式、管理方式，从五个层次来进行制度建设，第一是法律层面，包括预算法、采购法、PPP法。第二是政策层面，包括国务院以及财政部等相关部委发的一系列政策规定。第三是操作指南层面，为提高PPP的可操作性，目前已经发了六个操作指南，为PPP改革提供了一个明晰的路线图，有明确程序，有明确的关键点，在每个关键点有明确可操作的东西。第四是合同层面，PPP是市场和政府合作，它的核心在于合同，合同是政府和市场合作的基础和依据。目前对于PPP合同的性质有争议，但是财政部认为PPP合同是一个民事合同。关于PPP合同履行过程中的法律救济问题，我们认为首先应该通过民商法解决，其次对于政府监管过程中出现的争议可以按照行政法进行处理。第五是标准层面，PPP项目识别过程中的具体标准，如财政部示范项目的评选标准，要逐步公布。

　　 机构能力建设主要涉及三方面。首先，政府要转变观念，要以市场为主，简政放权。在PPP的具体推进层面，由财政部门牵头，政府各个部门分工协作。其次，PPP是一个专业活，涉及经济、技术各个方面，跨度非常大，必须要充分发挥第三方专业机构作用。第三，社会资本方要增强社会责任感，政府要加强监管，更好地维护广大老百姓的利益。

　　 示范项目建设方面，PPP是一个综合性改革，不能大跃进，所以2014年到2016年采用示范战略。目前地方政府积极性超出预期，据初步统计，目前各地已经推出的PPP招商项目已有接近5万亿的规模，其中一个主要因素就是融资平台关掉之后，地方政府将PPP作为一个主要的融资渠道和稳增长的一个重要抓手。因此财政部计划在中央和地方都推出示范项目，有就近教育、就近培训作用，希望借此引导PPP的规范推行。

　　 目前财政部已经推出了两批示范项目。根据国际经验，PPP应用领域发展分为三个阶段，第一阶段是经济类，第二是社会类，第三是政府类，去年第一批示范项目共30个项目，除2个社会类项目以外，其余全部是经济类项目。经过一年多的培训和实践，PPP市场已经得到很大的发展。这次第二批示范项目从700多个项目中挑出206个，分了交通、水务、市政、社会四个组，全部由专家进行评分，从评审情况来看，从各方的认知水平到项目质量均提高很多，在项目分布和类型上也有了新变化。首先，从结构来看，社会类项目和绿色基础设施明显增加。社会类基础设施已经占到接近12%，医疗、教育、卫生都有涉及。其次，是项目类型的多元化，出现了大量区域性PPP项目，例如城市综合开发、水环境综合治理、老城改造等。此外，一个大的特点就是PPP的融资。PPP融资是以社会资本为主，不以政府为主，为解决融资难、融资贵的问题，地方政府进行了一些探索，由政府与社会资本出资设立了PPP基金，在这方面可以更多借鉴英国的经验。当然，新领域、新类型、新机制的发展也对机构能力提出了新的要求和挑战。

　　 下一步财政部的工作思路，第一个是完善环境，要出台相应的扶持政策，完善政策环境、融资环境。第二个是提升能力，PPP不是免费的午餐，从融资角度来说PPP是高杠杆，周期拉得更长，杠杆率更高，但是并不是说PPP的钱是不用还的，因此要增强地方政府和项目单位的市场观念和风险意识，切实防范新的财政风险。第三个是通过示范项目建设，推动PPP的规范推行。

　　 总的来说， PPP是一个新事物、新现象，如果没有新的文化、新的理念，PPP很难实施。PPP的文化包括三重：第一，PPP是法制文化，政府和市场必须是平等合作，这一点各级政府一定要有明确的认识，重诺守约，这样才能保障社会投资人的信心。第二，PPP是市场文化，必须引入市场机制、遵循市场规律，通过公平、充分、有效的竞争，激发市场活力和创造力。第三，PPP是合作文化，包括政府与市场的合作，政府部门之间的合作，以及政府、企业与社会公众的合作，唯有合作，方能共赢。

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