2015年PPP影响力事件精选

发布日期：2016-01-05来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 两会政府工作报告首提大力推PPP，42号文确立经济双引擎地位 2015年两会，李克强总理作政府工作报告时说，要多管齐下改革投融资体制，在基础设施、公用事业领域积极推广政府和社会合作模式。这是近年来PPP首次进入到政府工作报告。5月22日，国务院办公厅出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(42号文)进一步明确PPP地位，此后无论是政策保障、组织安排、部门利益协调等都充分显示出PPP模式当仁不让的“准国策”地位。

　　2PPP乱象涌现，财政部管理示范项目“能进能出” 针对PPP理解有偏差、各类项目打包成PPP、滥用错用现象PPP等问题，财政部6月26日印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（称57号文）规定，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。与此同时，财政部兵组成4个督导小组分别对10个省市的23个PPP示范项目进行督导，最终将三个示范项目踢出名单。财政部督导意图很明确：PPP示范项目实行“能进能出”的动态调整机制，做得不合适的示范项目要退出，进一步规范PPP项目。

　　3PPP法律法规体系同步推进，特许经营法PPP法双双破题 随着PPP推广，法律制度在同步推进。4月21日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对PPP模式中的特许经营方式作出规定，是一部过渡性法律[l1] ；同时发改委重新启动了特许经营法的立法工作，发改委12月22日召开座谈会，还就立法草案听取亚行专家意见。另一方面，财政部2015年年初将政府与社会资本合作(PPP)的立法工作已经列入立法工作。两部委同时对同一领域进行立法，PPP和特许经营的关系问题引发关注，财政部重点想推PPP，发改委重点想推特许经营的PPP。有人就说，要避免弄出两个打架的法律，《政府采购法》和《招标法》就是前车之鉴。

　　4地方政府纷纷建咨询库、大型资询机构罢赛 今年五六月份，一场针对咨询机构的选秀展开，地方各级政府建立PPP咨询机构库，不仅省级政府招标，市级、县级政府也均在采取行动。国内几大咨询机构不入库就得不到项目，于是到处参加政府的招标会，还有些大的咨询机构则干脆“罢赛”。这种入库行为受到批评，认为地方政府重复建设浪费资源，对咨询服务业设置门槛，形成地方服务壁垒。反映PPP热的还有个现象是，大量咨询中介服务机构开始拓展或转型做PPP咨询，包括律师事务所、会计师事务所、本土工程咨询公司、招标代理公司等。出现了低价竞争的现象，相较对咨询机构服务质量的担忧，地方政府更需要创造机会平等、规则平等、市场平等的竞争环境。

　　5发改委上线项目库公布总投资3.5万亿的PPP 5月25日，发改委上线的PPP项目库，共收纳了1043个项目，总投资额度为1.97万亿。12月16日，发改委发布了第二批PPP推介项目，共计1488个项目、总投资2.26万亿元，同时对第一批PPP项目进行了更新，最终发改委PPP项目库总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元。不仅如此，发改委在还举行了规模盛大的PPP项目推介会，江苏、安徽、福建等七省发改委共发布287个项目总投资约9400亿元。据发改委公布的第一批推介项目显示，有329个项目已经签约，签约率为31.5%。为了PPP，发改委也拼了。

　　6PPP落地难成舆论焦点，财政部称有六道坎 PPP落地难，这个话题从年前讨论到年尾。2015年4月24日，发改委投资司副司长罗国三在一次发布会上说，全国公布的PPP项目大概只有10%-20%左右签订了合同。民生证券研究院研报称，自去年9月份以来，30多个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的项目金额大约为2100亿元，仅占总额的1/8。7月1日，财政部金融司司长孙晓霞坦言，PPP项目落地要跨越六道坎，观念认识转变难、规范推广运用难、社会资本寻求难、工作协调推进难、操作实施过程难、融资渠道通畅难。年底上海举办的PPP融资论坛上，专家总结，因为PPP是一个机制不是一个模式，它没有一个商业模式，PPP每一个项目都要量身订作。PPP落地，还要看2016。

　　7国务院常务会议频聚焦，克强总理不下十次谈PPP 2015年初，李克强总理在瑞士达沃斯论坛致辞首次将“改造传统引擎，重点是扩大公共产品和公共服务供给”与“打造新引擎，推动大众创业、万众创新”共同称之为中国经济的“双引擎”，此后国务院常务会议总理多次谈到PPP，可谓关心备至。5月13日，李克强指出，过去依靠财政投入的公共产品和公共服务投资“是不可持续的”推广PPP模式是当前稳增长促改革调结构的重要举措。7月28日国务院常务会议部署推进城市地下综合管廊建设，李克强表示管廊建设开展PPP要关注这一模式的回报率。8月26日，常务会议决定进一步明确设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求。11月9日，国务院就当前经济形势听取专家和企业负责人的意见建议上，再次谈到通过采取PPP等方式扩大有效投资。12月2日，经济工作专家座谈会上，总理将PPP列为需求侧改革重要内容并专题论述。一年十多次重要场合谈PPP，谁能获如此待遇！

　　8地方政府狂推PPP项目，最终上报项目投资8.7万亿 2015年12月，财政部副部长史耀斌在公开场合透露了一个惊人的数据：目前全国各地公布推荐的PPP项目有6650个，计划投资额8.7万亿元。8.7万亿这一数据出乎意料，因为此前公布的数据还没且个超过4万亿的。最早的一个统计数据是9月，当时财政部金融司巡视员刘健在“JIC投资沙龙”上透露，目前各省政府推出的PPP项目大约为1800多个总投资达到3.4万亿元。后来财政部公布了第二批PPP示范项目名单，总投资金额6588亿元。而短短三个月后，各地上报的PPP项目就达到8万亿，不得不说PPP火热度。

　　9各路资金纷纷掘金PPP，产业基金成为主打模式 PPP有钱任性，自然引发社会各路资金的掘金热。除了银行、证券等开始介入PPP项目，其他机构也跃跃欲试，这包括信托、保险等。财政部还鼓励保险公司、养老金等机构投资者进入PPP领域。在各路资金中，产业基金是主要模式，国务院常务会议明确支持地方政府与金融。于是各大商业银行纷纷以产业基金的形式参与PPP，规模动辄千亿级。由于银行通过产业基金形式进入的理财资金，可以做成表外、分散风险，但是这种模式也引来明股实债的质疑，等于拉长了政府的债务，与PPP强调的社会资本主导投资运营、提高服务效率质量原理目标并不契合。财政部也专门发文对PPP基金形式进行规范。

　　10中英财金对话聚集PPP，民营咨询公司走上前台 2015年9月21日，第七次中英经济财金对话在北京钓鱼台国宾馆举行，国务院副总理马凯和英国财政大臣奥斯本共同主持对话。中英对话特意举办了场PPP圆桌会，围绕推动中英PPP务实合作开展专题交流，两国财政部签署了中英财政部PPP合作备忘录。双方表示应在政府和企业应继续加强合作。北京大岳咨询有限责任公司作为唯一的咨询机构参与对话，这是唯一的民营机构，PPP让社会资本迸发出前所未有的活力。成立于 1996 年的北京大岳，目前累计完成的PPP项目多达500多，包括北京地铁四号线和池州模式等著名PPP项目，2015年签约了150个PPP项目，涉及资金1200多亿，无论是市场占有率还是公司规模，目前已成为PPP领域第一咨询机构。中国PPP的发展壮大，离不开咨询公司的支持，以大岳为代表的民营咨询公司开始走上重要舞台。

　　11财政部推出第二批示范项目，206项目总投资6589亿 2014年底，财政部评选出了首批30个总投资额1800亿元的示范项目，第二批示范项目增至206个，无论是规模还是数量均有大幅提升，覆盖领域包括市政、交通、水务、医疗、文化、旅游、教育、养老等，类别更加丰富。第二批示落项目相对第一批筛选更加严格，从最终入选项目来看，PPP从简单模仿迈向全面升级。参与评选的大岳咨询总经理金永祥表示，这次示范项目的评选第一要点就是强化项目落地，项目越具备落地条件评分越高。“第二批示范项目各地共上报792个，由于条件不合格的“硬伤”，超过40%没有进入最后评审程序，这也体现PPP项目推进更加务实。”

　　12财政部真金白银支持PPP，1800亿基金+项目最高奖励800万 2015年国庆前，财政部送出PPP蛋糕1800亿的产业基金。另外，财政部还申请了2亿美元主权贷款用于PPP项目前期开发费用。12月17日，财政部再出利好，公布对PPP以奖代补的政策，不同项目根据投资额度奖励有所不同，对项目完成采购确定社会资本合作方后10亿元以上（含10亿）的项目奖励800万元。同时，财政部对符合条件的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目给予财政奖励，鼓励融资平台存量项目规范转型为PPP项目。财政部真金白银的砸钱，有不把PPP推广好势不罢休的意味。

　　13海绵城市开启万亿投资时代，大力鼓励推PPP模式 2015年10月11日国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，正式为海绵城市建设制定了路线图。《指导意见》提出全国16个试点城市计划3年内投资865亿元，建设面积450多平方公里，按照规划在2020年前将估计需投资1.14万-1.52万亿元。中央财政对海绵城市大力奖励，对采用PPP模式的最高按补助基数奖励10%，在过去一年，各类针对海绵城市的PPP公司已经开始布局。

　　14部分PPP项目陷恶性竞争，垃圾焚烧杀价严重 2015年下半年以来，PPP领域的垃圾焚烧发电竞争越来越激烈，企业互相压价，8月11日，绿色动力以26.8元/吨的垃圾处理费中标蚌埠市垃圾焚烧30年的特许经营权，刷新了垃圾焚烧行业中标价格，行业一般水平也要60-80元/吨。到9月30日，天津泰达环保再次刷新30元/吨纪录，中标金额为26.5元/吨。这已经是近年来的最底部，但没想到还有更低，随后，浙江绍兴某垃圾焚烧项目报价跌破20元/吨。价格下降之快让人惊讶，也引发了行业诸多争议尤其是质疑。质疑者认为，如此超低价格，存在低价竞争嫌疑，扰乱市场秩序，不利于行业长远发展。企业缺乏自律、政府低价导向、项目稀缺和评标体系不科学是被视作低价中标的主要原因，如此低价让政府也不淡定。有PPP项目负责人士就表示，希望找到真正能够运营好这个项目的企业，而不是最低价。

　　15央企国企成为PPP项目推介会上主力军 各地PPP项目推介会如火如荼地展开，而推介会上形形色色的社会资本成为风景线，在各类资本角逐中，国企央企仍是唱主角。如福建的PPP推介会，会务手册上有一串参会企业名单几乎是清一色的央企。央企参与PPP的背后，除了本身在地方有着天然的优势，还有个重要原因是有钱任性。由于国家大力推广PPP，国企央企作为长子，自然不能缺席，但在PPP热潮中，如果一味由央企国企主导仍需要谨慎。这背后的原因有多种，除了政府对民企市场风险的担忧，还有国有资产流失等。

　　16P2G集体浮出水面，对接PPP项目受争议 2015年北京地铁开始出现P2G的广告，大量社会资本重金打造政信金融P2G平台，将PPP融资项目（政府-民间合作项目）的互联网金融化。与普通P2P平台不一样，投资人在P2G平台上的投资项目是政府基建项目及民生工程，这种资产的优点是有政府信用兜底，但是PPP项目周期长，与我国目前投资收益不匹配。但不管怎样，多家P2G平台上线已开始吆喝自己的理财产品，包括e路财富、浙金网等、融金桥、建安金融等，其中宣称成交规模十亿的有之。但是能否对接到PPP项目仍受争议，因为PPP操作一般是成立项目公司SPV。

　　17安徽池州模式推动城市非盈利性PPP项目建设 2015年，一个名为池州模式的PPP项目引来各方关注，这个PPP项目为池州主城区污水处理及市政排水购买服务项目，被财政部和住建部列为首批PPP示范项目，在全国30个PPP示范项目中第一个签约运营，同时也是财政部六个PPP经典案例之一，还登上央视央视《新闻联播》，来自各地的参观者络绎不绝。负责此项目的大岳咨询公司总经理金永祥介绍，这个项目对政策都产生了影响，住建部和财政部联合下发的文件中首次提到鼓励非盈利性项目作PPP正是受池州模式的影响，有了池州模式后，像城市市政道路、公园等都开始大力推PPP，像国内有大量无收益的存量资产，比如污水管网、文体设施等，通过PPP可以把这些资产盘活，还可以解决地方债务的问题。

　　18上市公司收获几千亿PPP大订单 2015年上市公司的PPP项目尤其多，规模从几亿到几十亿甚至百亿。据不完全统计，各类上市公司签订的PPP订单合同多达几千亿。今年上市公司进军PPP呈现新特点，一些原本不涉足PPP的公司加大PPP业务，还有一些上市公司通过收购等快速进军PPP。在各类PPP项目中，环保上市公司仍是PPP的主力军。由于上市公司在资本市场能够借定增等渠道获得融资，比普通公司更能快速的补充资本金，并且快速完成并购等，他们在这轮PPP大潮中跑马圈地占尽优势，上市公司收获大量PPP项目。

　　19PPP入列十三五规划，成供给改革重要内容 2015年11月3日，《十三五规划建议》正式发布。作为中国全面建成小康社会决胜阶段的重要纲领，十三五规划特别强调加快投融资体制改革，加强政府与社会资本的合作，并指出“鼓励社会力量兴办”、“民营企业参与”，中央对政府和社会资本合作模式（PPP）显示出空前的重视。规划提到：“发挥投资对增长的关键作用，深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资。发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。”

　　20PPP项目两个婆婆，财政部发改委谁来管 2015年有媒体曾作过一个专题文章《PPP项目财政部、发改委两个婆婆，该谁来管?》。目前，两部委在PPP领域同时发声的现象愈演愈烈，甚至带来多项文件的冲突或矛盾。最初国务院大力倡导推行PPP模式时明确财政部作为第一牵头人。但由于政府发起的投资主要由发改委负责，所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件。比如两部委同时发布过指导意见、操作指南等文件。在本轮PPP运动前，基础设施建设项目资金来源全部使用中央财政资金或者全部使用市场资金的批准程序并不相同，其中发改委审批的项目以使用中央财政资金为主。多家主管部门干预，项目审批方式发生变化。PPP项目入不了库就拿不到财政补助。业内人士认为，企业应是PPP项目的主导力量，但现在依然是跟随。

　　21财政部示范项目低价中标引发PPP年度口水战 2015年12月18日，财政部PPP示范项目安徽省安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目招标采购结果公布，中标方北京排水集团污水处理0.39元每吨，该价格引发各方关注甚至质疑，因为其明显低于其它两家投标企业深圳水务的1.67元/吨和首创股份的2.6元/吨，且远低于当前污水处理的普遍价格。出任该项目的顾问济邦咨询发文《不忘初心，方得始终》回顾项目的复杂情况，但回应并没有平息争议，市场上关于中选社会资本是否“恶意低价中标”产生了不同的看法，各类微群引发的讨论无数。

　　22财政部公布物有所值评价指引判断项目PPP模式 12月28日，财政部一日两文为PPP定游行规则，其中备受关注的《PPP物有所值评价指引（试行）》，从物有所值评价准备、定性评价、定量评价等方面进行了明确，财政部称这是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。大岳咨询总经理金永祥表示，定性评价在现阶段有现实意义，会逐步完善定量评价。财政部同时发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》，以约束各级政府PPP项目信息的真实、准确、规范和完整。对未列入PPP信息平台的原则上不通过财政预算安排支出。上海财政局纪鑫华称“大数据可用来支撑PPP项目物有所值的定量评价开展。两大利器相辅相成、互相促进。”（转自PPP头条，原标题《2015年十大PPP影响力事件，请您来评选！》）

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