PPP政策解读：当前我国推广PPP模式的三大核心

发布日期：2016-03-28来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 2014年初以来，发改委、财政部及交通运输部、住建部等多个部委陆续出台了一系列政策，鼓励推广社会资本参与公共事业投资建设的PPP模式。与以往实施的模式相比，此次中央政府大力推广的PPP模式所强调的侧重点有所不同，总结为“三大核心”，具体为：

　　 风险共分担——更强调建成后运营的重要性。

　　 根据发改委、财政部等系列政策文件要求，此次中央政府鼓励的PPP模式中，其中最重要的原则之一即“风险收益对等，在政府和社会资本间合理分配项目风险”，“原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整、最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。”根据该风险分担机制，基本确定了在政府与社会资本合作中，双方权责利如何划分的问题。即，对社会投资人来说，主要负责投融资、建设及运营的责任，也享受相应的收益。其中，在投融资阶段，政府可授权其平台专业公司参与部分股份，以实现项目过程中监督管理的职责，以及运营期保障基本收益的责任。

　　 此外，“运营”是此次推广PPP模式的重要特征之一。在以往社会资本参与基础设施项目的模式中，不管是竞争性承包模式还是BT模式等，社会资本更多是聚焦于建设环节，而建成后的运营主要还是由政府行业主管部门组织，具体由其下属的专业平台公司负责。而此轮PPP模式中更多强调社会资本对基础设施项目全周期参与的重要性。如此设置，一方面是转变政府职责定位的要求，在基础设施项目管理中，政府的身份逐步实现由“裁判员、运动员兼有”向“裁判员”的转变。另一方面，对社会投资人来说可参与项目投资建设运营全生命周期，有利于更大发挥自身资金、技术、管理优势，实现经济效益最大化。

　　 效率有提高——通过绩效评价体系对项目进行考核。

　　 在财政部发布的PPP指导文件中，“物有所值”是出现频率最高的词汇之一。文件中制定了一整套的“物有所值”绩效评价体系，从项目前期论证、PPP方案设计、招投标、过程监管，直至移交结束各阶段中均纳入考核评价体系中。从某种程度上，中央政府逐步退出自身实际参与项目实施，但对项目过程监管的要求更加严格、规范、系统了。这对社会投资人的自身专业能力也提出了更高要求。

　　 “物有所值”，即要求采用PPP模式是优于原“竞争性承包模式+政府自身负责运营”的模式。一方面，PPP模式下的项目建设及运营全周期的成本应低于原模式，另一方面，PPP模式下运作的基础设施项目向公众提供了更为优质廉价的服务。

　　 财政可承受——有效减轻地方政策财政压力。

　　 近年来，地方政府性债务规模不断扩大。其中，绝大部分是地方政府自身或其平台公司在实施基础设施项目建设中所形成的债务。自2014年下半年以来，财政部等部委连续发文要求深化预算体制改革，重点调整地方政府举债的体制改革，规避系统性债务风险。在此背景下，如何在保障在建及新增基础设施项目推进，实现经济稳步增长，同时有效管控地方政府债务规模扩大、债务风险升级是中央及地方政府面临的重要课题。此次大力推出的PPP模式即被给予此重要使命。

　　 2015年4月7日，财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，重点就地方政府实施PPP项目时如何开展财政承受能力论证做了详细阐述。其核心要求即，一是将地方政府在PPP项目实施中的股权投资、运营补贴、配套投入等所有支持责任均纳入中长期财政规划及分年度财政预算，二是在项目前期即开展承受能力论证，在通过论证后方可以PPP模式实施。

　　 该模式下，对地方政府而言，前期项目模式设计阶段的时间周期可能更长了，但项目总体可操作性极大增强。对投资人而言，对应政府未来支付操作合法合规性得到更大保障，支付风险分析则主要落脚在对该级地方政府未来财政的预测分析上。

　　 未来建筑企业发展趋势

　　 在当前PPP模式下，建筑市场正在发生翻天覆地的变革，而建筑企业正面临前所未有的机遇与挑战。一方面，PPP模式要求建筑企业需进一步提高对全产业链资源整合能力，另一方面，建筑业产业链各个环节也将面临着崭新的发展环境。

　　 资本运作是常态。

　　 PPP模式推出的主要背景之一即地方政府财政存量债务规模大，可用于基础设施投资的资金紧张。在中国经济进入新常态的大背景下，地方政府财政收入增速也逐步趋缓，而其还款压力却由于大量的基础设施投资而并未降低，因此在未来很长一段时期中，地方政府在基础设施投资建设方面“缺钱”将成为常态。

　　 由此分析，

　　 之前“由政府财政出资，建筑企业负责设计施工，行业主管部门运营养护的模式”将逐步一去不复返了。取而代之的是，建筑企业将主导提供从前期的投融资、规划设计、施工建设、运营养护等全产业链的服务。因此，建筑企业需具备整合全产业链资源的能力，尤其是项目前期资本运作的能力。

　　 当前，PPP模式推行中遇到的最大的难题即，地方政府财政可接受的项目融资成本、周期及担保方式等与金融机构所要求的不相匹配。从长远来看，金融机构有必要结合基础设施市场的实际情况，调整现行的金融监管要求，设计出适合基础设施项目的金融产品、融资方案，促进行业持续健康发展。在此过程中，作为市场参与主体的建筑企业，应积极发挥中间纽带作用，充分利用自身资信优势以及作为项目实施主体的专业优势，不断深化与金融机构的合作，加快基础设施类金融产品顺利实施。同时，建筑企业应抓住当前金融牌照监管逐步放开的趋势，积极建立并发展壮大自身的金融资本平台公司，整合自身资金、资信资源，促进企业获得飞速发展。未来，提供适合项目本身的融资方案将成为占得市场先机，确保项目成功实施的最关键因素之一。

　　 规划设计是核心。

　　 前期的建筑市场中，规划设计与施工建设是相对独立的两个环节。规划设计一般由地方政府行业主管部门主导，委托设计单位负责开展。待主要设计任务完成后，主管部门再行选择施工单位实施。而在PPP模式下，要求规划设计与施工环节密切相连，未来EPC模式将得到更为广泛的推广应用。

　　 作为建筑企业，未来应更加关注规划设计与施工建设两个环节的统筹管理。以往建筑设计、施工企业的利润主要来自于合同承包单价与设计、施工成本价的差价，其履约的主要思路即按约设计、按图施工，而较少从项目全生命周期考虑其规划设计方案的经济社会效益。在PPP+EPC模式下，这一情况将很快被转变，建筑企业的利润将在规划设计环节产生最大的价值附加。因此，未来的规划设计应更加关注以下内容：

　　 一是基础设施项目规划设计方案应更加满足经济社会发展需要，及公众中长期使用的要求。

　　 基础设施项目其最根本目的是为社会大众提供公益性服务，提升区域整体生产效率与生活品质，是经济社会发展的基础所在。但长期以来，中国的基础设施建设存在着行政干预因素较多、重复建设、项目规划设计方案与实际所需脱节等问题。最终实际建成的产品并未发挥其应有的效用，不但影响了社会公众正常使用，也造成了巨大的资金资源浪费。

　　 在PPP+EPC模式下，这一问题有望得到极大改善。规划设计、施工建设及未来的运营管理等环节将主要均由建筑企业来完成。如前期的规划设计方案存在缺陷，则直接影响到后期的建设及运营效率。因此，建筑企业应充分发挥其规划设计专业优势，在前期充分考虑项目经济社会发展需要，及公众对项目使用的公益性要求，在兼顾项目经济性的同时，充分考虑人性化设计及满足长远期运营维护的需求。

　　 二是更为优化的规划设计方案将成为建筑企业市场竞争中制胜的核心要素之一。

　　 在PPP模式下，建筑企业在前期即应从项目全周期角度考虑来确定规划设计方案。未来政府在优选PPP实施主体时，除了成本报价因素外，更为科学合理的规划设计方案也将是主要评判指标，是建筑企业在市场竞争中制胜的核心要素之一。方案中应重点考虑如提高后期利用效率、采用更为人性化的设计理念、采用更为先进的建筑技术、降低施工及后期运营管理成本、降低施工及运营操作难度等，以更为先进优化的设计理念为企业带来经济效益，以往单一依靠赚取合同承包价与设计施工成本价之间的差价获得利润的方式将逐步被取代。

　　 三是建筑企业应整合资源着力打造提供全行业综合规划设计服务能力。

　　 长久以来，我国建筑市场实行分行业管理方式，房建市政、铁路、公路、水利、电力、通信、矿山、冶金等均由不同的行业主管部门监管，各行业的规划设计单位也以专业性设计院为主。未来在以PPP模式为主的建筑市场中，规划设计领域将趋于资源整合发展，即一个建筑企业可整合资源，为某一限定区域、共用空间提供涵盖以上所涉及的全部专业的统一系统的规划设计方案。综合性规划设计作为一项系统工程，较之于分专业设计更具综合优势，其提高了各专业之间交叉协调效率。如近期国家鼓励推广的综合管廊建设，即整合了市政交通、水、电、通信、气等多专业，采用同一管廊空间进行铺设。其既节省了城市空间、便于设计施工衔接，也大大降低了投资建设成本，具有巨大的经济社会效益。未来在区域总体规划、片区综合开发中均可引入该规划设计理念。

　　 施工利润拼管理。

　　 建筑企业主体中，施工企业的数量是最多的，完成的产值也是最大的，市场竞争也是最为激烈。在PPP模式深化推广、各行业壁垒逐步弱化的背景下，施工环节的竞争将变得更加白热化，

　　 “血拼”将是常态，其核心竞争因素即三大成本：融资成本、施工成本、运营成本。

　　 融资成本与项目实施期融资环境、货币政策有较大关系，而施工及运营成本则与建筑企业的成本管控水平直接相关。

　　 在此情况下，

　　 建设期间的施工成本将成为决定施工企业经营效益的最核心因素，如何降低成本提高利润也是摆在施工企业面前最关键的命题。

　　 结合当前发展趋势，建筑企业降低施工成本可从以下三个方面重点入手：

　　 一是减少人工成本，推广机械自动化。

　　 建筑业长久以来一直是劳动密集型产业。基础设施建筑项目吸引了大量的农村劳动力进入城市务工，“农民工”很大程度上已成为一线建筑工人的专用称呼，他们群体庞大，辛勤劳作，创造了这一产业链中最大的价值体量，是支撑整个建筑业蓬勃发展的基石。但随着我国人口结构、经济转型等多重影响，情况正在加快转变。

　　 首先，随着中国人口老龄化时代的到来，新生人口增速持续下滑，一线产业工人数量萎缩趋势加剧。其次，随着经济持续增长及人力资源等体制完善，建筑业劳动力成本大幅提高，其增速超过了工程成本中其他子项的增速，以往主要依靠剪刀差赚取利润的时期已不可持续。再次，建筑业技术整体水平也在逐步提高，对产业工人职业技术能力提出了更高要求，掌握专业技能的高级技工等较为稀缺。

　　 建筑业如何应对以上变化？笔者以为，建筑企业应抓住当前科学技术快速发展的机遇，大力推广机械自动化，即以更为技术先进、自动化程度高、更为智能化的机械设备、机器人等代替自然人，在提高生产效率的同时大幅降低项目成本。智能化变革在多个制造业领域已应用广泛，如汽车装配制造、制药、家电制造、食品加工、化工等，但在建筑业普及利用率仍较低，未来有极大的发展空间。

　　 二是提高物资材料设备的周转效率，推广以大数据为基础的物联网。

　　 在工程成本中，物资材料设备等成本一般占50%以上。在项目施工过程中，所需的物资材料设备的数量及类别众多，生产加工、采购、运输、存储等环节长，同时材料价格等受市场行情波动影响大，因此物资材料设备成本的因素也往往成为影响工程项目成本的最主要的因素之一。

　　 未来如何加强对物资材料设备环节的成本管控？笔者认为，应积极运用当前的互联网技术，加快建立覆盖建筑业主要物资材料设备的物联网，通过以大数据为基础的物联网对所有物资材料设备进行资源统筹整合，缩减运转周期，规避市场行情变动风险。

　　 三是缩短管理链条，推广信息化。

　　 基础设施工程项目管理是一项系统工程，具有单体工程额度大、周期长、一次性成型等特点，其管理链条也明显长于一般的消费品生产环节。在项目实施过程中，具有管理职能的单位包括项目公司（项目法人单位）、设计单位、总承包单位、分包单位、施工班组、监理单位，另外各个单位的母公司或监管单位就项目的管理费用也要在项目成本承担。项目施工成本中除工程直接费用外，项目管理成本占了较大比例。

　　 另外，据了解2015年下半年，建筑业作为最后三个行业之一，也将全面推行“营改增”税制改革，由此也将加快基础设施建设项目的管理体制改革。根据增值税征收办法，应征税额是销项税减去进项税后的差额。如项目管理链条越长，则由此产生的增值税额度也将越大，必然造成项目建设成本增加。

　　 当前的信息技术发展为缩短项目管理链条，降低管理成本带来重大变革机遇。一方面，应充分发挥信息通信等技术强大的收集整理能力，其极大提高了项目建设施工信息传递效率，任何施工工作面信息、实际推进信息、组织管理信息等均可以同步呈现在管理者面前。许多管理链条设计均有大幅优化缩减的空间。另一方面，应充分运用信息通信技术的数据分析能力，其通过大数据分析，做出的评测分析精准度更高，人为因素少，可有效提高施工管理效率，极大减少无效管理及差错发生的概率。因此，未来的施工管理的重心逐步转向优化管理链条，实现人力管理与信息化管理无缝对接。

　　 运营管理是未来主战场。

　　 此次中央政府重点鼓励推广的PPP模式，与以往的BT、代建、单一承包等模式最大的不同之处即增加了“运营”环节，突出运营管理的不可或缺性。在未来基础设施建设领域，运营管理环节将成为企业竞争的主战场。

　　 一是运营管理是未来发展趋势。

　　 根据当前的法律法规，建筑项目其生命周期一般不低于50年，个别水利项目甚至达100年。其中，项目前期筹备、规划设计、施工建设环节不过5-10年，而占项目生命周期最大比例的是运营管理环节。当前，我国正处于新型城镇化发展加速期，未来基础设施建设市场前景广阔，但随着时间推移，城乡二元化边界逐步减小，城市人口增速也将逐步放缓，基础设施建设预计在未来20-30年后将逐步缩减，即存量管理逐步取代新增建设，成为建筑业的主战场。因此，建筑企业应抓住当前PPP模式中运营管理环节的发展机遇，积极培育运营管理技术能力，有序调整产业结构，健全产业链条，为保障企业持续发展提前奠定坚实基础。

　　 二是打造运营管理核心能力。

　　 未来基础设施运营管理应重点抓住以下两方面：

　　 第一方面

　　 是重点打造基础设施对其他产业的基础服务与沟通链接能力。传统产业分类中，建筑业归为第二产业，其主要分类考虑是基于建筑业的设计与施工环节。而在未来以运营管理为主要任务的建筑业，其核心职能是为其他所有产业提供基础服务，尤其是当前正蓬勃发展的第三产业，未来建筑业可定位为服务业的服务业。因此，未来，基础设施项目运营管理应重点突出其基础服务与沟通链接的职能。即，基础设施项目为工业生产、人们生活提供最基础的基建实体保障，其运营管理定位于保障其他各产业的高效运转，同时为其他产业之间的沟通互联提供便捷服务。由此，基础设施运营管理方可持续发挥其最大的价值服务。

　　 第二方面

　　 是重点打造基础设施工程维修养护、升级改造的核心技术及管理能力。根据以上趋势分析，未来基础设施建筑市场将逐步由新增项目建设向存量项目运营管理为主。则如何保证存量项目保持其健康良好使用状态，同时契合城市发展、科技进步、适应大众最新的使用要求，对其进行升级改造将成为建筑企业最主要的核心任务。

　　 当前，建筑企业的主要核心技术均集中于规划设计创新概念、新材料生产及应用、施工技术、设备装配制造等方面，而在运营管理环节，科技创新力度欠缺较多，并不为各企业所重视。随着运营管理环节纳入PPP模式，并逐步成为主要任务时，掌握运营管理核心技术及对应的管理能力就显得尤为重要。笔者认为，建筑企业一方面应加强维修养护、升级改造技术科技创新，将不断革新的现代科技运用到存量项目运营管理中，迸发出新的发展活力；另一方面，应转变管理理念，尽快建立健全适应项目长期（一般在10年以上，区别于设计施工阶段5-10年）运营的管理体制与人才队伍建设。

　　 综上分析，PPP模式将成为未来基础设施建筑业的“新常态”，其推广运用将为建筑业发展带来前所未有的机遇与挑战。

　　 作为市场主体的建筑企业，应积极适应当前及未来政策调整及市场发展趋势，不断优化产业结构，提高自身资源整合能力，重点打造技术与管理核心竞争力，方可在未来PPP市场竞争中处于不败之地。

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