政府和社会资本合作（PPP）采购方式选择之立法原因解读

发布日期：2016-04-08来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 一《磋商办法》和《PPP办法》的立法背景

　　 制定《磋商办法》和《PPP办法》主要是顺应两方面的需要。一方面，是为了进一步贯彻党的十八届四中全会精神，坚持立法先行和依法采购。本届政府提出了推进政府购买服务、推广PPP模式等重要改革任务。与此相关的采购活动，在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面存在一定特殊性，需要在政府采购现行法律框架下，作出创新和针对性的制度安排，对具体工作进行指引和规范，以确保采购工作顺畅、高效开展。另一方面，政府购买服务、推广PPP模式等工作，具有较强的公共性和公益性，其采购活动应当充分发挥支持产业发展、鼓励科技创新、节约资源、保护环境等政府采购政策功能，以促进经济和社会政策目标的实现。因此，需要明确相关采购活动的法律适用和操作规则。

　　 二PPP项目选择社会资本合作者适用政府采购法律制度之原因

　　 一是PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动。我国政府采购法第二条第七款规定“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”，对政府采购服务做了兜底式定义。从法律定义上看，PPP属于服务项目政府采购范畴。同时，世界主要国际组织和国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则，并把服务和工程特许经营权的授予也视为政府采购公共服务的一种方式，将其纳入政府采购监管。因此，将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理，可以进一步促进我国政府采购制度与国际规则对接，也符合世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)对政府采购的定义——为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动。

　　 二是我国政府采购法规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，并授权监管部门认定新的采购方式。这些法定采购方式(包括竞争性磋商方式)，能够比较好地适用于PPP项目采购中公开竞争、选择性竞争和有限竞争的情况，并充分实现“物有所值”的价值目标，使PPP项目采购更具可操作性。

　　 三是政府采购法律制度规定了优先采购节能环保产品，支持中小企业等宏观调控和政策功能目标。将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理，将更加有利于PPP项目发挥公共性和公益性作用。

　　 三《PPP办法》的主要创新点

　　 《PPP办法》在现行政府采购法律制度框架下，充分借鉴了国际经验，特别是联合国贸易法委员会《私人融资基础设施项目示范法》及其立法指南中的有效做法，并与《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第四章“项目采购”的有关内容作了衔接。

　　 《PPP办法》的主要创新之处在于：

　　 一是为了保证PPP项目采购过程顺畅高效和实现“物有所值”价值目标，新增了竞争性磋商这一新的采购方式，引入了两阶段采购模式。

　　 二是为了保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议，新增了强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求。

　　 三是为了保证项目采购的质量和效果，创新了采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序。

　　 四是为了维护国家安全和发挥政府采购政策功能，要求必须在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求。

　　 五是结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，创新了监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，以弥补行政监督手段的不足。同时，要求项目采购完成后公开项目采购合同，引入社会监督。

　　 六是针对PPP项目复杂程度高和采购人专业性不足的实际，明确具备相应条件和能力的政府采购代理机构可以承担PPP项目政府采购业务，提供PPP项目咨询服务的机构在按照财政部对政府采购代理机构管理的相关政策要求进行网上登记后，也可以从事PPP项目采购代理业务。

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