超13万亿PPP项目将有法可依

发布日期：2017-03-27来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　政府引导基金在国家相关政策的积极鼓励下遍地开花，但市场运作能力差，管理团队市场认知和专业能力较弱，必须加强政府投资引导基金的宏观指导和顶层设计。2017年《政府工作报告》也提到，要深化政府和社会资本合作，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能新官不理旧账。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式(PPP)。本期接受采访的嘉宾均表示，要进一步建立和完善法律法规体系，为政府引导基金管理提供法律依据，近期PPP立法有望获得新进展。

　　备受关注的PPP立法有望获得新进展。近日，国务院办公厅印发《国务院2017年立法工作计划》指出，要根据改革进程和改革方案，抓紧办理《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》，将在年内由国务院法制办、国家发改委与财政部共同开始起草。

　　在今年《政府工作报告》中，连续第三年明确提到 “政府与社会资本合作(PPP模式)”。

　　从2015年《政府工作报告》中首次出现PPP至今，PPP经历了从 “积极推广”到“完善”的进程，今年的关键词是“深化”。3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中指出，深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

　　针对PPP如何深化发展，今年两会代表委员建言献策集中指向 “加快推进PPP立法进程”。

　　“叫好不叫座”?

　　自2013年国务院大力推广PPP模式以来，PPP在中国出现爆发式增长。财政部PPP中心数据显示，2016年12月末，项目数量和投资额分别是11260个和13.5万亿元，而在2016年年初，这两个数字分别是6997个和8.1万亿元，这一年项目数及投资额分别增长了61%、66%。

　　与项目数快速增长形成鲜明对比的是项目落地率。3月7日，财政部部长肖捷透露，截至2016年底，已经签约落地了1351个项目，总投资达到2.2万亿元，项目落地率超过30%。

　　对于项目落地率不高，叫好不叫座这种现象，代表委员普遍认为，问题主要集中表现在缺乏法律保障。

　　虽然PPP项目执行每个阶段都有法可依，但这些制度散落在不同部门主导的文件中。九三学社在提案中表示，目前PPP政策主要以部门规章及国务院、部委规范性文件为主，效力层次低，推进过程中内容滞后及法律冲突问题显现，影响了社会资本介入PPP项目的积极性。

　　全国政协委员周秉建今年两会带来了一份《关于加快建立PPP统一、规范、透明大市场的建议》，其中第一点建议就是加快PPP立法进程。她在接受媒体采访时指出，PPP法律体系“上位法缺失，下位法冲突”，增加了PPP实践的适用难度，明股实债、变相融资等伪PPP借机抬头。PPP操作流程中部分信息“犹抱琵琶半遮面”，地方政府和社会资本之间的信息不对称加上地位悬殊导致 “结构性”困境为部分官员寻租留空，民营企业望而却步，严重阻碍了PPP的改革推进。

　　法律冲突明显

　　九三学社在提案中列举了较为明显的法律冲突，PPP与特许经营权问题最为突出，争议解决机制与行政诉讼法存在冲突。同样存在冲突的还有PPP项目用地与现行土地政策相冲突;现行的《应收账款质押登记办法》仍未将大部分类型的PPP项目收益权列入登记范围，导致收益权未能办理质押登记而存在质押无效的风险。

　　除此之外，还有比较明显冲突的是PPP项目回收周期长，短期内没有销项发票用于抵扣，将产生大量进项无法按规定及时抵扣，在“营改增”的背景下，PPP项目公司的税收认定与处理等问题，亟待有关部门通过完善PPP法律政策予以解决。

　　让社会资本顾虑的还有地方政府信用体系建设不健全。

　　全国人大代表、佳都集团董事长刘伟拟向全国人大提交建议：由全国人大为PPP制定专门的特别法，他表示，在PPP项目中，政府与投资者是平等的主体，应当依照民事诉讼法来解决争议，当然政府作为监督者的行政处罚时可以依照行政处罚程序和行政诉讼法解决。立法保证政企之间长期和高效的平等合作关系，为PPP项目选择最佳投资者提供了法律依据和可行操作方法。

　　其实，财政部2014年就正式启动了政府和社会资本合作立法的起草工作，成立了立法小组，并在2014年赴福建、四川等省开展PPP立法调研工作，之后在此基础上形成了《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》。2015年底，财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》征求意见结束。

　　自2016年两会期间，代表委员们便纷纷呼吁加快为PPP立法。2016年国务院第140次常务会议已明确由国务院法制办牵头制定PPP条例，其目标就是将国家发改委和财政部分别推进的“特许经营立法”和“PPP立法”合二为一，以更好的法治环境激发社会投资活力。

　　据了解，财政部已经将相关立法研究成果提交给国务院法制办，未来国务院将采取“先出台PPP领域的条例，再出台PPP领域法律”的路径，来完善PPP法规体系。

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