三部委河南调研PPP立法，PPP条例或将先行

发布日期：2017-03-30来源：经济观察网编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/杜涛

　　国务院法制办、国家发展改革委、财政部相关司局组成联合调研组，在2016年3月26日至3月30日调研河南省PPP项目情况，研究推动PPP立法。

　　经济观察网获悉，此次调研的相关司局为国务院法制办财政金融司、财政部条法司、财政部PPP中心以及发改委的政策法规司。

　　一位PPP人士对经济观察网记者表示，从调研的情况来看，在未来PPP立法的工作中，可能会优先推动PPP条例的出台。

　　中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强认为PPP在中国属于新生事物，在各个方面理解还不完全一致的情况下，先用PPP条例给社会资本一个稳定的预期，同时有利于规范政府的行为，从而促进PPP的健康发展。条例完成后研究实施细则。

　　“PPP立法是一个方向，但是立法是一个更复杂的事情，在条例之后在研究立法，这样由易到难，逐步完成。”陈少强告诉经济观察网。

　　调研内容

　　据了解，调研组在河南召开了河南省发改委、省财政厅及有关行业主管部门和PPP项目实施机构参加的座谈会，还召开了由中介机构和社会资本方以及PPP项目实施机构及社会资本方参加的座谈会，并且实地查看PPP项目建设运营情况。

　　据记者了解，此次调研组调研的内容非常广泛，从政府到社会资本到中介机构全部涉及，特别是涉及到财政部的两个论证和发改委的PPP项目流程与现行固定资产投资项目管理程序的衔接是否合理、顺畅。

　　财政部的两个论证分别是PPP项目物有所值评价和财政可承受能力论证(下称“两个论证”)，包括：“两个论证”是否必要，对保证项目实施能否真正发挥作用?PPP立法中是否应当将“两个论证”作为PPP项目的专门程序?可否将“两个论证”整合到PPP项目实施方案的编制程序中，由相关行业主管部门负责，征求有关部门的意见?

　　在对社会资本进行调研时，也提到了“两个论证”是否确有必要，能否达到预期效果?已实施的PPP项目是否都开展了“两个论证”，由哪个部门牵头?对全部由使用者付费的PPP项目是否需要开展财政可承受能力论证?

　　在对PPP中介机构调研时，从企业角度看，PPP项目物有所值评价和财政可承受能力论证(“两个论证”)是否必要，对保证项目实施能否真正发挥作用?PPP立法中是否应当将“两个论证”作为PPP项目的专门程序?

　　据经济观察网记者了解，此次调研中，有参会人士专门就10%的财政可承受能力提出了疑问，该人士认为根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)的规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。虽然给了省级财政部门因地制宜的权限，但是在实践操作中，各地仍然均使用10%一刀切的方式作为财承的限制。鉴于单一采用10%的标准并不适应于全国不同地区经济发展的水平，因此还是建议立法确定一个适当的参考标准，而各地财政可以在考虑了当地具体情形的状况下，制定适合于当地的具体比例并予以公布。

　　10%是财政可承受能力论证中的每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。一位PPP政策人士对经济观察网记者表示，10%的指标是一个相对安全的指标，是想告诉社会资本在这个指标体系内投资是相对安全的。10%的财政支出，其实更多的是一个对于PPP社会资本回报的托底，以此来告诉社会资本，要从项目本身获得回报，而不是依靠财政资金。在财政可承受能力论证指引中还有一句话，省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

　　其他内容

　　此次调研还涉及到了PPP模式适用的领域和项目，PPP项目的管理模式，PPP项目流程，社会资本的退出等问题。

　　比如，PPP立法中是否有必要对PPP项目区别管理?如果要区别管理，是按照“特许经营项目”、“购买服务项目”区别管理还是按照政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同付费方式区别管理?本地区实际操作中如何对PPP项目进行区别管理?

　　PPP项目所涉国有资产转让、管理与现行国有资产管理规定是否存在衔接问题?哪些需要立法层面予以明确?

　　PPP立法中是否有必要对PPP项目区别管理?如果要区别管理，是按照“特许经营项目”、“购买服务项目”区别管理还是按照政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同付费方式区别管理?

　　中央和地方在推广PPP模式中应当如何分工?目前中央部门在PPP政策制定等方面的工作是否适应地方需要，对此有什么希望和建议?目前企业参与PPP项目，存在哪些主要障碍和问题，有哪些担忧和顾虑?对通过PPP立法解决这些问题有哪些意见建议?PPP项目合作期间是否应当允许社会资本方退出，主要考虑是什么?

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