国企法人治理结构粗谈

发布日期：2014-09-12来源：编辑：龚炜

[摘要]十八届三中全会首提“混合所有制经济”的概念，对国企股权进行改革的声音直指股权问题，股权改革是否是提高国企发展水平的唯一“良药”，国资股或私人股多一点少一点并不能决定企业改革和发展的好坏，股权并非影响国企改革和发展的根本因素，真正影响国企改革和发展的是没有为国企的发展构建良好的上层建筑，没有正确处理好国企管理与党的原则及工会运行的关系问题。

　　十八届三中全会《决定》首提“混合所有制经济”的概念，社会出现了大量要求对国企股权进一步进行改革的声音，要求在上市的基础上推进股权多元化，引入民间资本。笔者长期在国企从事企业风险管理和内控体系建设工作，对社会诟病的国企发展和管理中存在问题稍有体会，以下笔者将谈点个人看法，以供商讨。

　　一、国企改革和发展的疑问

　　按照较为公认的说法，国企的问题是因为股权结构不合理，国资股一股独大的问题导致国企法人治理结构形同虚设，使国企的改革和发展受到严重的影响。

　　对此，笔者认为公司完善的法人治理结构和其有效的运行确实是直接影响企业发展的核心因素，同时也是国企改革和发展必须要攻克的核心障碍;但对于股权结构的进一步调整与法人治理结构的因果关系并不认同，尤其是对社会将国企股权多元化作为国企改革和发展的必由之路非常不认同，心中的疑惑难以释怀，不免发此一问：

　　“难道所有的非公多元股权结构的法人治理结构都很完善，企业发展的都很好吗?所有的非公一元股权独大的法人治理结构都很不完善，发展都很糟糕吗?多元股权后，国企就能够迈入现代化管理体制吗?多元股权给国企带来的必然结果一定是企业向好的方向发展吗?尤其是国企股权多元化后，能否避免国企在股权多元化后的运行过程中不再出现MBO这种侵吞国家资产现象的变种出现?”。

　　笔者认为国资股或私人股多一点少一点并不能决定企业改革和发展的好坏，股权并非影响国企改革和发展的根本因素，真正影响国企改革和发展的是没有为国企的发展构建好上层建筑，没有正确处理好国企管理与党的原则及工会运行的关系问题。

　　二、国企法人治理结构的现状

　　国企法人治理结构的运行效果因为没有相对权威的统计数据和权威机构进行综合评价，因此只能通过部分学者和国外媒体公布调查报告和个人在国企的工作经历及其他国企的朋友进行了解，通过这些渠道汇总的信息发现：

　　(一)所有上市国企公布的法人治理结构均合法合规，法人治理结构的组织机构及相关运行机制均较为健全。

　　(二)所有上市国企的法人治理结构均在运行，而且运行顺畅，但却存在同样一个实际的问题，就是“法人治理结构运行的热火朝天，效果则是事倍功半”，企业的内部决策、监督和经营管理在披上“法人治理”的外衣后依然严重传承了计划经济时代的特点，与市场环境格格不入。

　　三、现状分析

　　目前社会上提出的国企法人治理结构问题大致有以下几类：一是股权结构和股东缺位问题;二是董事会的问题;三是监事会的问题;四是管理层错位的问题;五是国企的用人制度问题。以上，笔者对股权问题有保留意见，对其他几条较为认同，但还有其他看法：

　　(一) 股权结构和股东缺位问题

　　目前各级国资管理机构因同时行使了出资人和管理者的角色，且没有其他机构对国资委进行有效的监督，也就是在国家层面并没有形成一套有效的体现法人治理结构精神的治理机制，再加上在实际工作中国资委体现出的更多的是通过行政权力来实现对国资的管理权，从而导致国资运行的行政色彩严重，忽略了资本的本质，国企法人治理结构的作用难以发挥，股东的权利无法得到系统有效的保障。因此，导致社会普遍认为国企搞不好的原因是“没有老板”或“没有好老板”，而股权多元化的目的无非就是让缺位的股东权利找到更加合适的承担者，为国企找个负责的老板，以最大程度的维护出资人的权益，这就带来一个问题，就是其他非国资的出资人都能够承担起维护自身权益责任，那么能够顺带的维护国资权益吗?会不会出现联合其他出资人损害国资的权益的问题呢?且在股权多元化的过程中如何能够保证不重蹈MBO出现国资流失的问题?因此笔者认为股权多元化也许可以部分解决股东缺位的问题，但却不一定能保障国资的安全问题，在目前无法有效解决上述问题前，就在上市的基础上进一步引进推进股权多元化对国资而言可能只是饮鸩止渴，得不偿失。

　　(二)法定代表人问题

　　在绝大部分国企里面，董事长或执行董事就是公司法定代表人，这种方式虽然符合《公司法》的规定，但一般为了降低法定代表人的风险，董事长和执行董事通常均采用加大干预企业日常经营管理事务的方式直接干预总经理的权限，这很容易导致另外一个结果，就是将董事长与总经理联系为一个利益整体，出资人的利益维护就成了问题。

　　(三)董事会问题

　　除了较为公认的国企董事会职责不清、董事会内外董事比例失调和董事兼职等问题外笔者认为还有以下几个问题导致董事会的作用不能有效发挥：

　　1、职工董事问题

　　按照《公司法》的要求，董事会应有一名职工董事，担任职工董事的人员按照《工会工作条例》一般由工会主席担任，但这就出现了问题，一是董事会是维护股东权益的;二是国企工会的“官办”意味很浓，很多工会主席实际上多由组织任命，且多为企业行政领导兼职或兼任企业的其他行政职务，因此职工董事到底在董事会中要发挥什么样的作用，能够发挥多大作用，是难以评价的。

　　2、专职或独立董事问题

　　国企几乎所有的董事均为兼职，即便有专职或独立董事，加上考核及专业素质等一系列问题，其话语权和能够起到的实际作用也仅处于“花瓶”的地位。

　　(四)监事会问题

　　监事会与董事会存在类似的问题，包括职工监事和专职及独立监事问题，同时还增加了监事会设置偏弱的共性问题，即人员仅满足法律规定的最低要求等，除此之外还有存在严重的“职务削减效应”问题，即“在许多国企，担任兼职监事的人员，其在企业的行政职务往往低于兼职董事人员的行政职务，受此影响，兼职监事在实际工作中往往被直接架空，导致监事会工作直接失效。

　　(五)“党管干部”原则的执行问题

　　《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进国企党建工作的意见》(下称《意见》)中提出的“党管干部和党管人才的原则与市场化选聘人才的机制相结合的要求”，但党管干部原则和党管人才的原则如何适应公司的发展，至今没有具体的执行标准和要求，但按照《公司法》“谁出资，谁管人”的原则，《意见》在执行中与《公司法》之间很容易出现冲突，直接导致法人治理结构的功能被削弱。如，与《公司法》赋予总经理、董事会和股东的人事权利冲突，很多国企管理人员的提名和考察都由各级党委来组织实施等。

　　(六)“双向接入，交叉任职”问题

　　《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进国企党建工作的意见》中提出的“双向接入和交叉任职”的原则，在实际工作中同样因为没有具体标准和准则，导致企业与党组织同级人员互相进入对方的管理体系，使企业的党组织和行政管理层非常容易形成利益共同体，在降低企业运行效率的同时，也直接导致了党组织对企业的正常作用和功能被削弱，同时降低了党组织的工作能力和工作效率。

　　四、完善国企及其他国企法人治理结构的建议

　　在现行《公司法》的基础上，根据以上的分析，建议从以下几个方面完善国企法人治理结构，以推进国企改革与发展：

　　(一)国家层面

　　参照《公司法》法人治理结构的精神，调整国资委的定位，由国家审计署承担对国资委的专业监督角色，充当法人治理结构中监事会的功能，人大作为国资的真正股东，履行股东的权限，由国家财政部承担国资股东代表的角色，代表国家对国资的增值和保值提出诉求并对资产安全进行专业监督;而国资委仅承担董事会的角色，对国资进行宏观层面的管控，并维护国资的权益，而国企则置于经理层的角色，从国家层面就构建完善的制衡和协作机制。

　　(二)在企业法人治理结构层面

　　1、法人层面

　　建议国企的法定代表人由总经理担任，便于董事会和总经理层建立制衡机制。

　　2、职工董事、监事方面

　　建议取消职工董事和职工监事，增加职工代表列席董事会、监事会和总经理办公会的权利，给维护职工利益提供知情权的渠道，但不能参与企业的决策，维护职工权益的渠道严格按照《工会法》执行，同时建议工会工作人员不得兼任企业的任何其他行政职务。

　　3、进一步完善专职董事和监事体系

　　一是自国资委开始，按照层级建立真正专职的董事队伍，派往国企履责，同时建立严格的考评和责任追究体系，对于失职或失误导致国资权益受损的董事给予高成本的责任和法律追究。

　　二是由国家审计署建立不同层级的专职监事队伍，派往各级国资委、国企履责，同时建立严格的考评和责任追究体系，对于失职或失误导致国资权益受损的监事给予高成本的责任和法律追究。

　　4、建立股东代表体系

　　由财政部组建国资的股东代表体系，建立不同层级的专职股东代表队伍，派往各级国资委、国企履责，同时建立严格的考评和责任追究体系，对于失职或失误导致国资权益受损的股东代给予高成本的责任和法律追究。

　　5、进一步明确董事和监事的任职原则

　　在同一国企担任监事人员的行政职务原则上应高于在同一国企担任董事的行政职务，或者监事与董事不得有任何上下级的行政关系，给监事履责创造一个保障氛围。

　　6、国企尽量保留监事会制度

　　虽然执行监事制度合法合规，但对于国企而言，一般最好执行监事会制度，不轻易采用执行监事制度，以最大程度的加强监督力度，保护国资的安全和权益。

　　7、选择合理的方式在国企执行 “党管干部”原则

　　“党管干部”原则作为党的一项重要原则，在不同的历史时期这一原则被赋予了不同的内涵，但在国企里如何有效的实施“党管干部“原则，避免出现这一原则干扰董事会、总经理层的权利，又避免这一原则被架空，建议国家和党的决策机构应明确“党管干部”在国企的基本运行规则，不能让国企参照地方行政系统履行“党管干部”的原则运行，笔者认为首先在国企里面，在履行“党管干部”原则时，更多的是体现这一原则的监督功能，对国企管理人员的选拔任用，国企的党组织不能拥有建议权和决策权，应按照公司法将建议权和决策权全部还给股东、董事会和总经理，但国企的党组织必须具有否决权，并通过否决权来履行“党管干部”原则;其次党组织系统的干部管理必须和企业的人事系统分离，不能实行一套人马两块牌子，以保障“党管干部”原则和企业选拔任用管理人员各自的独立性和专业性，不能让党权干扰企业对管理人员的选拔和任免的需求，也不能使“党管干部”原则被企业的需求架空，使“党管干部”原则和企业管理需求之间能够形成一套有效的“相互制约、相互配合”的工作机制。

　　8、进一步明确“双向接入和交叉任职”的标准和准则

　　国企的党组织除了为企业的发展做好服务和组织保障工作外，重点应放到企业贯彻和落实党的政策、方针、对国有资本安全运行和企业的廉政运行等方面进行监督，而不是大幅度的去干预和指挥企业的发展，同时由于受到企业管理系统和党组织管理系统差异的影响，企业的管理人员和党组织干部的专业知识体系和专业管理能力存在巨大差异，他们之间采取大范围的“双向接入，交叉任职”后，相互之间能否适合岗位的要求有待考证，因此建议明确“双向接入和交叉任职”的具体标准和准则，明确可以进行双向接入和交叉任职的岗位，笔者认为企业的党组书记可以进入同级企业的董事会担任董事，纪委书记或其他党的副职可以接入下级企业的监事会担任职务，使企业的党组织能够从决策层和监督层直接进行双向接入，以有效的保持党组织的履责需求，但其他管理岗位应避免出现双向接入和交叉任职的现象，在保持党组织有效履责的同时，进一步理顺党组织与企业发展需求相辅相成的促进关系。(作者：中铁隧道集团有限公司 牟军)

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