国内外PPP项目适用范围“pk”

发布日期：2014-09-30来源：编辑：龚炜

[摘要]国外和国内，国内不同地方关于PPP项目适应范围的规定都有所不同，了解这些不同规定对国内PPP立法有一定的借鉴意义。

　　并不是所有的基础设施和公用事业项目都适用公私合作(PPP)模式，这已经是国际上的共识了;但是国际上对PPP适用范围的相关规定，则不尽相同。本文将对国内外的有关规定并进行比较分析，期为我国PPP立法提供参考建议。

　　我国有关部委和地方政府(不含港澳台)文件的相关规定

　　因我国目前没有专门的PPP法，其适用范围尚无国家层面明确、统一的规定，但有关部委和地方政府有关文件有些规定。从我国30多个地方政府公用事业特许经营管理办法或条例来看，地方政府更倾向于将适用的项目列举出来，甚至再加上一个兜底条款，以使得适用范围更加全面，但是这些条款很多提出的特许经营范围很狭窄，已经大大落后于实务了。范围最全面的应该是2014年刚出台的上海市《基础设施和公用事业特许经营条例(初稿)》中规定的：“下列基础设施和公用事业项目可以实施特许经营：

　　(一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目;(二)铁路、公路、水路、航空、邮政、运输枢纽等交通运输项目;(三)电信枢纽、通信、信息网络等通讯项目;(四)防洪、灌溉、排涝、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目;(五)生态环境破坏与自然灾害防治、土地整治、矿山地质环境恢复治理等生态环境保护项目;(六)供水、供电、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、园林绿化、照明等城乡设施项目;(七)科技、教育、文化、卫生、体育，以及社会福利设施等项目;(八)廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等保障性住房项目。”

　　上海的条例采用完全列举的方法，并没有加上诸如“政府或法律规定的其他情形”这样的兜底条款，基本上已经囊括了各类基础设施和公用事业，对于PPP项目而言，好像是为挑选项目节省了时间，但是，这种范围的界定，对PPP实务的指导作用其实并不明显，因为不管采用何种列举方式，涉及到的都是有限的范围，企业既不能因为这种列举而直接应用PPP(无论是政府或企业都必须通过可行性研究和物有所值等评估提出实施方案等一系列程序，才能应用PPP)，在有兜底条款时又不能因为没列举到的项目而排除适用PPP;而且，若是采用完全列举的方式，使得可能潜在的PPP项目因不在列举清单里而使得项目难以成型。

　　其他国家和地区对PPP应用范围的相关规定

　　完全列举PPP应用范围的国家和地区做法。柬埔寨和台湾地区对PPP的适用范围都作了列举。《柬埔寨王国关于 BOT合同的法规》规定，“只有柬埔寨发展理事会或柬埔寨王国政府授权的单位宣布的基础设施项目才是BOT合同的客体。该类基础设施包括下列项目：电厂、道路、高速路、港口、电讯网、铁路、民用住宅、医院、学校、机场、体育场、旅游饭店、新建城市、水电站、水坝、工厂、净水厂及垃圾处理”。

　　台湾地区的《促进民间参与公共建设法》规定，“本法所称公共建设，指下列供公众使用或促进公共利益之建设：一、交通建设及共同管道。二、环境污染防治设施。三、污水下水道、自来水及水利设施。四、卫生医疗设施。五、社会及劳工福利设施。六、文教设施。七、观光游憩重大设施。八、电业设施及公用气体燃料设施。九、运动设施。十、公园绿地设施。十一、重大工业、商业及科技设施。十二、新市镇开发。十三、农业设施。”

　　柬埔寨和台湾地区采用的也是完全列举的方式，这样做的好处和坏处都是遇到没有列举到的项目，可以直接不考虑采用PPP：节省时间和有可能浪费物有所值的机会。同样，完全列举也能起到部分正面清单的作用。

　　不列举PPP应用范围的国家和地区做法。对于什么项目适用PPP，香港《PPP简要指引》中有借鉴国际经验的意思，其中提到澳大利亚维多利亚州的伙伴政策(Partnerships Victoria Policy)，表示当需要公共基础设施及其相应服务时，政府不应预判公共部门和私营部门哪一个更好，而应根据其在一个具体项目全生命周期的成本控制和风险转移的好处大小来进行决策。如果私营部门能更加有效节约地提供服务，那么通过公共利益测算后，就可承接公共项目。英国政府则明确，PPP是为了有效节约地提供安全的公共基础设施，招投标方法要看企业是否能够实现最佳的物有所值。

　　新加坡则在《PPP手册(Public Private Partnership Handbook)》中更加明确地提出PPP的适用条件：政府采用资源最优的方法决定是否采用PPP，即将PPP采购方法与政府传统采购方法进行比较，如果PPP更加物有所值，政府就会采用PPP。

　　澳大利亚《全国PPP指南(National PPP Guidelines)》则提出了PPP的核心服务与非核心服务的概念，对于公共产品中的核心服务(不同项目的判断标准不一样，没有提出界定)只能由政府提供，但是非核心服务可由私营部门提供，PPP也可适用于非核心服务，但要体现物有所值。而判断物有所值的方法，仍然是根据项目的特点来确定的，但PPP项目要考虑以下几点要素：足够大的规模、长期性、成本、创新、资产利用率、设计建造和运营的整合、竞争性。

　　欧盟的《PPP成功指南(Guidelines for Successful PPPs)》中提到，决定物有所值的因素有：减少的全寿命期的成本、更好的风险分担、更快的完工、改善的服务质量。而进行物有所值的评估，要从两方面进行比较：货币性比较(Monetary Comparison)，比较指标有财务Financial Comparator，Best Available Alternative，Comparable PPP Projects;非货币性比较，比较的是服务质量和安全等对政府和公众很重要的指标。PPP只有在比传统模式具备更好的物有所值时才能应用。

　　美国在《建立PPP项目工具(Establishing a PPP Program Toolkit)》中提到，当公共部门将PPP定为备选方法之一时，需要选择出最好的方法。分析方法主要有流量和收益研究(针对收费公路的)、风险评估、初步设计和成本估算、经济可行性研究和物有所值分析，其中物有所值评估是把考虑了风险而调整后的项目全寿命期成本与公共部门比较因子PSC (Public Sector Comparator)进行比较，而PSC是用公共部门传统模式交付同样项目的基准成本，通过这个比较来确定项目是否适合应用PPP。与此类似，英国财政部的《物有所值指南(Value for Money Assessment Guidance)》同样也将PSC作为物有所值的判断标准。

　　总之，国际社会上更主流的做法是通过强调PPP项目的一般特点，以及PPP是否能够更好地提供物有所值这两点来反映出PPP的适用范围，这对我国的PPP立法具有借鉴意义。

　　PPP学者对PPP适用范围的看法

　　PPP适用的项目具有一定的特点，并不是所有的项目都适用于PPP。对于某些应用非常广泛的PPP项目，按照融资难易这样的方式来罗列，可能对于政府和企业而言更有价值，这也可以作为另一种PPP适用项目类型的正面清单。

　　王守清所领导的清华PPP研究团队等的研究指出，是否采用PPP，很大程度上取决于项目本身的性质，包括技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施规模等。对于政府而言，最应关注应用PPP能否提高项目的建设和运营效率(其最典型的体现就是，项目产品或服务价格的降低和服务水平的提高)。

　　PPP主要适用于自然资源开发、基础设施和公用事业项目，按融资易难为序分列于下：

　　l 自然资源开采，如采矿/油/气及其加工处理或输送储存设施等

　　l 电厂、供水或废水/物处理厂

　　l 通信

　　l 公路、(城市)隧道或桥梁

　　l 铁路、地铁

　　l 机场、港口

　　其中，第一类项目是自然资源开采，因为自然资源在全世界都是紧缺物质，只要开采出来，总能以一定价格卖出，即使国内卖不了，也可以出口，因此较易应用PPP，但前提是储量一定要已经探明的，另外，项目所在国或国际上对所开采的产品没有禁运和限售等限制;第二类项目是电厂、水厂、污水和垃圾处理厂，因为这类项目的承购者往往为政府，项目公司只需跟一个用户(即政府)打交道，但是要保证政府的承购量足以支付运营成本和还本付息，并有一套严格的支付保障机制;第三类是光缆(如互联网)、固定或移动电话网、卫星等通信项目，这些本来就是利润率较高的高科技项目，而且多数项目还可能有外汇收入，外汇风险较小，但要注意市场的竞争，特别是新技术的出现和后来的竞争者;第四类是公路、(城市)隧道或桥梁(即非高速公路上的隧道或桥梁)等独立式设施，虽是跟一个个零散用户收费，但收费站设立后可收费性较有保障，但要注意保证在一定区域范围之内项目的惟一性，以避免竞争;第五类是铁路和地铁，但这类项目的投资相对较大(而用户主要是普通百姓，收费不能高)，施工难度和内部结算方式(因为项目的独立性一般不强)等可能导致风险较大;第六类是机场港口，这类项目除了与铁路类项目类似的风险外，货物运输量和旅行人数受国际经济和政治形势等影响很大，还涉及与国外航空、航海公司之间的结算，不确定性较大且不易控制。

　　要特别提醒的是，因为PPP项目复杂，谈判耗时，前期费用高，因此对项目规模有一定要求，否则不合算，因为前期费用占项目总投资的比例过大。对国际工程而言，项目投资最好不低于3000万美元。另外，不能把PPP模式当做万灵丹，不管项目的特性和环境，例如，与国家安全有关的项目或非常敏感的项目(如核电站)或没有足够投资回报的项目一般不适合采用PPP。

　　建立物有所值的判断准则，以判断具备PPP潜在应用可能的项目采用PPP是否比传统模式更加适用。如果借鉴其他国家和地区采用物有所值的判断标准，就需要同时考虑对政府、企业以及对社会公众三方的物有所值。对于政府而言，着重判断项目交给公共部门或交给企业，谁更能体现物有所值;对于企业而言，着重考虑PPP和传统模式相比，以及跟其他投资机会相比哪个更有把握且有利可图;对于公众而言，哪种模式能以更低的价格获得特别是更好的产品或服务。但在设计物有所值评估方法时，建议仍从项目着眼，而不对行业设置障碍，这样可以结合我国发展中国家的特点，并借鉴国外处理方法，设计出有效和实用的物有所值评估方法。

　　(作者：清华大学 王守清 程珊珊)

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