代建制模式在医院项目建设中应用的思考

发布日期：2014-05-30来源：编辑：龚炜

[摘要]

　　近几年，随着国家医疗体制的改革和民生工程的大力推进，我国医院项目建设又进入一轮新的高峰期，而且不少医院的建设和改造直接由政府投资以代建制的模式实施。在医院代建制项目迅速增加的背景下，如何做好医院代建制项目的管理，还有很多问题需要解决。中国二十冶承担的上海市第一人民医院宝山分院外科大楼项目、上海市第二康复医院新建康复大楼项目等都属于代建制模式，其方式是政府委托我公司负责项目的投资管理和建设组织工作，对医院建设的全过程进行管理和控制，保证其在投资规模、工程质量、进度计划上达到政府和院方的要求。

　　一、代建制模式的发展过程

　　长期以来，我国政府投资项目以政府为投资主体，财政拨款进行投资，由政府主管部门安排设计和施工，即采用“投资、建设、管理、使用”四位一体的集中管理模式。从发展阶段看，主要经历了建设单位自营方式、独立筹建方式、工程指挥部方式、工程项目管理方式四个阶段，该模式虽然在以往政府投资项目建设上发挥了巨大的作用，但却一直未能摆脱计划经济体制的影响。

　　2004年7月，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即政府对投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的代建单位或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设，全权负责项目建设全过程的组织管理，通过专业化的项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

　　二、政府投资医院项目实行代建制的必要性

　　1.当前医院项目建设中存在的问题 医院项目绝非传统意义上的民用建筑，它不仅具有体量大、安装系统复杂、装修难度大等特点，而且系统专业化相比普通民用建筑更为复杂，整个工程的组织管理相比其它项目要求更高。经过20多年的实践，政府投资的医院建设成效显著，但在项目管理也存在诸多问题，主要表现在：

　　(1)项目管理成本居高不下。医院建设需要大量有经验的专业技术和管理人员，在业主主导建设的条件下，有经验的医院工程管理人员严重缺乏，工作任务与人力资源不匹配的矛盾十分突出，尤其缺乏前期准备、计划管理、施工管理和投资管理的技术和管理人才，业主不得不临时招聘大量的人员来应对千头万绪的项目管理工作。这些临时召集在一起的人员往往缺乏医院工程的管理经历和经验，业主还要花较长的时间培训他们，而且项目结束后管理机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。

　　(2)项目管理专业化有待提升。现代项目管理需要具备专门知识体系和管理技巧的领导人才和管理队伍，尤其是像医院建设这样要求极高的工程项目，要实现规模化、系列化发展，需要建立一支专业化的项目管理队伍。队伍中的每一个成员，都要在各自岗位上，按照职业化发展目标，进行有针对性的岗位培训和授权，定向发展，不断提高，成为技术通才、专才。由业主主导的医院项目，工程一旦结束，有经验的工程管理人员一般难以继续从事新的医院项目的管理工作，要么去从事医院的生产或维修，要么流失，导致工程管理经验难以积累和提升。

　　(3)项目管理“三超”现象严重。政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成超概算、超规模、超标准建设等现象的产生。

　　2.医院项目实行代建制的优势

　　在医院项目实行代建制，就是要由政府委托专业化的医院代建单位，行使工程建设和管理职能，全面负责医院工程从前期准备到设计采购、土建施工、安装调试、移交生产的全过程服务，实现项目的各项控制目标，确保医院建成后能够安全稳定地运行。 与自建制相比，医院项目实行代建制具有明显的优势：

　　(1)有利于项目决策的科学合理。实行代建制，业主将前期工作委托代建单位或由代建单位选择专业咨询机构完成，医院只需从使用方角度提出使用需求，配合设计院完成方案，其它工作完全交给代建公司，代建公司按照合同要求，保证项目在政府批准的规模和规划条件下完成。由于有合同的约束，代建公司会严格执行项目计划中的每一个环节，对方案的合理性、可靠性和安全性严格把关。

　　(2)有利于项目管理水平的提升。自建制下，多数医院的项目负责人没有专业工程知识背景，所以难以对项目中各个方面进行全面控制，导致项目管理水平整体不高。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的单位，具有丰富的项目建设管理经验，熟悉整个建设流程，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，最大限度地实现工程建设资源的合理调配，实现资源共享，降低工程造价。

　　(3)有利于医院项目管理人才的培养和壮大。在代建制下，专业化的医院代建单位汇集了医院建设所需的各方面的专业技术人才、项目管理人才，他们能够主动积累工程经验和教训，并通过医院项目承接使人才队伍在实践中得到培养和锻炼，使项目管理的经验不断得到提高。

　　(4)有利于更好地做好医院工程的“三大控制”。在代建制下，项目的质量、进度和投资控制目标在代建合同中一经确定，便不得随意改动。作为代建单位的代建单位通过以往医院项目的实践，一般具有较为丰富的管理经验，与业主主导项目管理相比，更有利于做好工程的“三大控制”。

　　(5)有利于降低医院工程的造价。工程设计和设备供应是影响医院工程造价的最主要的因素。在代建制下，代建单位一般具有丰富的设计或设计管理经验，可以对设计单位进行更有效的控制，避免设计费用超出合同价或预算。同时代建单位还可以通过对设备制造过程进行的监督，保证设备制造的质量，避免因设备制造质量问题引起制造拖期或返工造成工程造价的增加。另一方面，代建单位专业化的项目管理能力，也可规避很多常见的风险，有效降低项目管理成本。

　　三、代建制在医院项目中的实施

　　政府投资医院项目实施代建制，可以充分利用专业化的工程管理咨询公司或工程总承包公司的技术力量和管理经验，提高投资效益和管理水平，以实现对医院工程的专业化、集约化、科学化管理。

　　1.医院工程代建制管理的工作范围 代建单位与政府签订代建制合同后，首先要成立项目经理部对该项目行使工程建设和管理职能。项目管理工作范围包括：

　　(1)前期配套工作。项目准备阶段的前期策划、项目建议书、可行性研究报告的准备、技术方案的研究，以及办理工程前期相关的审批手续和许可证，组织开工前期的准备工作，检查监理和施工人员的配备，审核监理规划和实施细则，审定《施工组织设计》，重点审核施工单位的施工部属、施工方案、施工进度计划等，从源头上把好各项控制关。

　　(2)工程设计管理。设计工作可以通过工程合同委托其他设计院，代建单位遵循符合设计规范、满足使用功能、便于施工和节约项目投资的原则出发，对施工图进行审核。代建单位如具备医院工程的设计资质，也可以对代建项目自行进行设计。

　　(3)项目合同管理。在合同执行中，项目管理人员要充分掌握合同，对关键条款、存在的漏洞及可能发生的变化并易引起纠纷的地方做到心中有数，以合同来规范、约束监理、施工、分供商等相关方的行为，对月报支付、签证、变更严格按照合同中规定的相关条款进行审核，对不允许签证的项目不得签证，变更部分要按照合同规定的计价办法进行计价。

　　(4)工程进度控制。项目经理部要根据代建合同确定的工期，利用项目管理软件对各项目的工期目标进行了合理的分解，制定项目总体控制进度计划。在项目计划执行过程中实行分级计划管理，及时将实际进度情况与进度计划相比较，发现偏差要分析原因，采取相应的措施予以调整。

　　(5)工程质量管理。项目经理部要严格按照《建设工程监理规范》、《建筑工程施工质量验收规范》、设计图纸和技术要求进行现场管理，认真详细地填写各项相关工程记录。项目质量管理人员要强化过程控制，随时到施工现场抽查，发现有质量问题，立即会同监理协商，在每周监理例会上通报或要求监理下整改通知或停工令。对关键过程和特殊过程要制定专门措施重点控制。

　　(6)项目投资控制。对于工程变更、签证、计量的管理，制定相关的作业流程，严格按照有关程序进行报批，做到先报批、后施工，尽最大可能减少工程变更。在工程计量时，要求分包单位按规定时间上报当月完成工程量报表，工程进度付款按合同约定，严格按照监理单位审查、项目管理部审核、项目建设单位审批的程序进行，并建立台帐，对已支付工程款与投资完成情况的比较、分析，防止超支现象的发生。

　　(7)组织协调管理。项目实施过程中，要建立与政府管理部门、医院、现场监理、施工单位等相关负责人的定期沟通机制，对工程的进展情况及时上传下达，遇到重大问题争取能及时解决，为项目的顺利实施创造良好的外部环境。

　　2.代建制在医院工程中成功实施必须具备的条件

　　(1)细化代建人与使用人的责任。政府投资主管部门、代建单位和使用单位之间要签署完善的项目管理协议，界定三方各自的责任、权利、义务，解决建设项目责任主体不明，责任不清的问题，有利于代建单位排除项目实施中出现的各种行政干扰，也可减少工程建设过程中出现分歧时双方的相互推诿和扯皮，保证工程建设顺利地推进。

　　(2)代建单位对项目管理协议的严格履行。代建单位要认真履行项目管理委托协议规定的职责和义务，重点做好如下工作：遵循基本的组织设计原则，建立一套合理的项目管理组织机构;配备一支强有力的项目管理队伍;建立一套完善的项目管理程序体系;强化工程的质量、进度和投资控制;建立有效的人力资源管理制度;建立适应医院项目工程管理的信息管理系统。

　　(3)严格对代建合同主体相关方进行考核。目前，在代建制合同条款中，一般对代建人的罚则非常具体，而对委托人、使用人的违约却很少有具体的处罚规定。这易造成院方的对其义务不履行、不完全履行或滞后履行，对项目推动带来影响。政府和院方应根据我国有关的法律、法规及项目管理协议的要求，切实地履行自己的合同责任，及时向代建单位支付工程款项，及时审批代建单位上报的需要审批的事项，及时解决代建单位提出的需要政府和院方出面协调解决的问题等。

　　(4)严格控制院方的设计变更。通过我们已实施代建项目的经验，工程实施过程中影响进度最大的原因往往是设计变更，变更的原因主要是院方对使用功能的不断增加和改变。为了满足新发生的使用需求，导致对结构的剔凿、吊顶的拆除、管线的更改等，给代建人造成的工期和成本的增加。

　　(5)完善相关责任方的沟通、协调机制。在代建制项目管理中，投资目标、进度目标的管理是整个综合管理系统工作中的重点，代建单位要与政府和院方要针对工作界面上的协调建立定期的沟通制度和报告制度，便于主体相关方及时了解掌握工程建设情况，共同研究协调工程建设存在的问题，确保工程建设的顺利进行。

　　四、结束语

　　代建制是政府投资医院工程项目管理模式的必然选择，它满足了国家对建设项目管理模式的新要求，代建单位可根据医院的发展需求开展包括可行性研究、勘察、设计、报批、采购、动迁、施工、试运行(竣工验收)等全过程服务，代建单位要根据代建制管理的要求，在实践中不断摸索，不断地总结、创新与提高，才有可能逐渐建立适用于医院工程的代建制管理模式。

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