PPP推广从“破冰期”进入“深水区”

发布日期：2015-03-10来源：中国政府采购报编辑：张瑞晨

[摘要]时刻紧跟国家PPP项目发展动向，积极应对施工行业面临的深层次变革。

　　PPP的实质是政府购买服务。2014年以来，国务院有关部委、各级地方政府对PPP工作积极探索，一大批PPP项目“落地”实施，大大激发了政府购买服务的潜能。在全国推广运用PPP过程中有什么新突破、存在哪些困难也成为业内外最为关注的话题。

　　政府职能转变 PPP发展进入新阶段

　　十八大提出让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，为PPP的普及提供了理论基础，PPP在中国的发展也进入到了一个新的历史阶段。

　　清华大学公共管理学院同方政府采购市场与政策研究中心(筹)宋雅琴表示，PPP并非新事物，过去十几年间，PPP已在基础设施和公共事业领域中得到广泛使用。据了解，中国从上世纪90年代末开始，在公路、水务和城市轨道交通建设中均采用PPP模式，北京地铁4号线就被视为PPP模式成功的范例。“本轮PPP 的兴起，反映了政府职能转变后，在公用事业和基础设施建设融资、建设、管理中的新思路。”宋雅琴补充道。

　　2014年9月底，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，正式发文提出在全国范围内开展政府与社会资本合作(PPP)模式项目示范。自此，各地政府探索实施PPP的热情更加高涨。“当前，无论是从政府职能转变的角度考虑，还是从中国城镇化进展的步伐来看，引入PPP都是切合时宜的选择。”中央财经大学财政学院副院长姜爱华认为，让市场在资源配置中起决定性作用，是政府职能转变的根本要义。

　　这意味着，政府身份应从大包大揽、单打独斗转为市场力量的补充。为全社会提供公共物品是市场经济下政府的主要职责。如何在公共物品提供中发挥市场力量的作用，是财政理论界一直以来研究的热点，而这一重要使命最终落在PPP上，恰恰是因为PPP能够实现市场与政府的协同共赢。

　　引入PPP模式 地方试水有亮点

　　2014年下半年以来，地方政府积极推进PPP试点，多个省份相继推出规模庞大的PPP项目。其中福建28个PPP项目总投资1478亿元，青海80个PPP项目投资金额1025亿元，江苏15个PPP项目投资额约875亿元……临近年末时四川省更是下了大手笔，发布的264个PPP项目总投资约2534亿元。

　　据记者观察，各地上报的试点项目均适于推行PPP模式，涉及范围广泛，且属于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，以及医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，一些省份还对水利、资源环境和生态保护等项目重点推行了PPP模式。例如，江苏作为首个成立省级PPP试点中心的省份，15个试点项目涉及交通基础设施、供水安全保障、污水处理设施建设、生活垃圾无害化处理以及完善公共服务设施配套等五大领域。天津则通过PPP模式将带动社会资本参与新能源汽车公共充电设施网络项目的建设及运营，加快新能源汽车推广应用。

　　此外，为了让PPP实实在在开展起来，2014年，财政系统组织了多次官方PPP培训，地方财政厅局的PPP培训也接连不断。住建部和财政部结合财政体制改革开始准备有关指导意见，地方政府积极上报PPP试点项目。国家发改委启动了特许经营立法工作。继去年5月财政部成立PPP领导小组后，12月初，财政部政府和社会资本合作(PPP)中心正式获批，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。业内专家表示，PPP中心的成立将对帮助各地培训、了解PPP将起到积极作用，由于PPP项目涉及众多法律关系和主管单位，未来推广还需要跨部门机构协调。

　　PPP规范运作 需靠规章保驾护航

　　在PPP如火如荼开展的当下，无论中央还是地方政府，均注意到PPP是一把“双刃剑”。

　　对于目前各地推出的诸多PPP项目，专家指出，个别地方对PPP认识尚欠全面，或将PPP简单等同于新的融资渠道，而非公共服务提供模式和项目管理方式的变革。对此，中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国表示，从以往实践中发现的问题来看，在PPP项目前期准备过程中，对物有所值评价和政府承受能力评估的工作还做得不够，此外，政府对处在运营期的PPP项目监管措施也有待完善。

　　这些问题无疑对政府管理能力提出挑战。在地方，各省陆续出台相关政策文件规范这项改革的实施。其中，福建提出根据全省PPP项目实施进展情况，逐步安排5亿元专项资金，成立风险池，为地方PPP项目贷款提供增信支持。河北还发文明确列出本省改革时间表，计划在2018年，全省建立起比较完善的政府和社会资本合作制度体系，确保公共服务水平和质量显著提升。

　　对于PPP项目的规范运作，财政部先后公布了《政府和社会资本合作模式操作指南》《PPP项目合同指南》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等一系列制度，在为PPP项目实施提供操作指引和标准合同体系的同时，也将PPP项目选择合作者的过程纳入了政府采购管理。2015年政府采购工作要点提出将大力开展政府购买服务工作，推进各地有序开展政府与社会资本合作(PPP)项目政府采购活动。适应政府购买服务、PPP项目的需求特点,推广应用竞争性磋商等非招标采购方式，开展政府购买服务结果评价试点。

　　财政部副部长王保安近期在接受媒体采访时表示，2015年财政部将按照“法律规范+政策指导+实施细则”的框架，建立健全PPP制度体系，并做好PPP项目全生命周期的财政管理工作。

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