以融资创新推动区域经济发展

发布日期：2015-04-02来源：网络来源编辑：张瑞晨

[摘要]混合所有制的基金管理公司就宛若一艘资本的航空母舰，而一支支PPP基金和产业基金，就像一架架装备精良的资本战斗机，引领区域经济的腾飞发展

　　“经济新常态”是一个热词。其实，对于各级地方政府而言，宏观经济新常态却多少带着些苦涩——因为新常态意味着更低的经济增速，常规的地方财政收入自然也很难维持高增长，特别是房地产价格预期的扭转，严重削弱了地方政府的卖地收入，民间资金链的断裂也让社会冲突有加剧的态势。

　　因此，很多过去几年盲目通过设立“城投公司”等融资平台、大规模举债以大搞建设的地方政府，一时间乱了方寸：一方面，利率市场化进入下半场，刚性兑付的神话即将被打破，地方政府的“灰色地带”融资成本高企;另一方面，过去几年进入房地产领域的私企老板日子不好过，一旦区域内民营企业连环破产，民生问题必然会让地方政府更头痛。

　　即便是那些过去几年恪守本职、不轻易举债的地方政府，也面临着“新常态下如何发展”的命题。毕竟，传统上“依靠政府投资拉动GDP，进而拉高土地房产等资产价格，最终带来社会财富增加和充分就业”的模式，再也行不通了。更为要命的是，随着人民币升值、消费升级和人口老龄化，地方政府面临更大的民生服务压力。如何推动地方经济发展，成为挑战各地方政府的重大问题。

　　建设融资面临更大挑战

　　对于地方政府而言，日子难过也要继续过下去，而且中央政府虽然关闭了“城投公司举债”这扇门，却开启了省级地方自发自还债和PPP这两扇窗，加上“一带一路”国家战略鼓励深化对外开放，在某种意义上其实给了地方政府更大的政策空间。而且，地方政府治理的现代化进程，也是2015年社会各界和资本市场最期待的改革红利。过去半年来，内地股票市场的持续强势，地方国有企业混合所有制改革和区域经济发展，都是持续的市场热点。这种市场强烈改革预期造就了上市公司的高估值，给了地方政府推进市场化的最佳时机。

　　地方政府的现代化治理必须更加依赖市场的力量，提高财政收入和中央转移支付的使用效率，加快各级财政部门的改革。毕竟，以往发改委、国资委等部门以计划经济手段调控经济，已经明显不适应于中国经济新常态，产业创新转型需要更多的市场化机制。

　　为了贯彻中央的PPP(混合所有制)改革思路，去年以来国务院、财政部、发改委都针对PPP发布了指导意见，多个省份也出台新规力推PPP;2015年1月19日，财政部更是公布了《PPP项目合同指南》，规范政府和社会资本合作合同管理工作，力求通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。

　　以各级财政改革为突破口的地方治理改革，对于建立各级政府的信用约束机制，无疑是新常态下最重要的举措。经济新常态意味着实体经济的竞争领域中，政府直接投资减少，这就要求更多的民营企业家进行投资，以带动区域就业、稳定社会。可见，新一轮的深化改革，如何率先给民营经济以信心，恐怕就是各级地方政府的又一次竞争了!

　　但是，绝大部分民营企业家对实业的投资热情在不断下降;80后、90后的二代企业家，更是不愿意钻进具体的实体机构经营中。很大原因在于实业投资者对政府“依法办事”的信心不足。以地处“新丝绸之路经济带”的西北五省为例，过去几年各级政府对经济的实际影响力在不断地加大，当地社会发展比起东南沿海地区欠发达，企业在与地方政府的博弈中，更处于绝对的劣势，合法利益往往很难得到充分保障，“依法治国”任重道远!

　　以PPP创新撬动多方资金

　　竞争性领域政府投资收缩，在政策性金融领域也是如此。中央财政对于地方政府融资平台的规范，极大地压缩了地方政府的融资能力，限制了地方对于公共服务领域、环境保护项目和开发性金融的投资。在很多地方政府看来，中央倡导的PPP模式本质是一种融资模式，这当然是不对的。以西北地区的荒漠化治理为例，华北平原日益加重的雾霾威胁，让很多项目都变得愈发迫切。治霾新技术的应用需要中央和地方密切配合，投入大量资金的同时，引入私营企业家管理，以利用PPP市场化机制提升资金使用效率，降低环境治理综合成本，实质是实现中央、地方和企业的三赢!

　　比起地方政府对PPP认识的不成熟，现在更缺乏的是成熟的PPP承做企业。参考国际上市场经济更发达国家的范例，经过近一个世纪的发展，政府委托的混合所有制项目招投标，已经是一个相对成熟的市场，承做企业和资本市场相得益彰——企业通过项目的财政补贴、特许经营权潜在收益等，在资本市场融资，实现规模扩张。而在中国，无论是资本市场，还是项目承做企业，都还处于对PPP摸着石头过河的阶段，特许经营权的金融市场评估也还没有体系。

　　因此，经济新常态下的PPP创新，不仅要考虑中国延续多年中央和地方的财政、税收、利益和义务协调问题，还需要充分考虑各级地方政府治理现代化不足的现状，考虑到项目承揽的私有企业经验不足、与政府议价能力不足的问题。如何通过资本市场，进行混合所有制的架构和金融创新，提高转移支付的效率，把PPP项目成果做实，才是综合解决政府、市场和资金矛盾的最佳途径。

　　当下的内地资本市场对地方政府的改革红利期望很高，而且过去三十年改革开放，民间资本积累了相当的规模，完全可以从政府手中接过促进经济发展的“接力棒”。说白了，比起改革开放初期，中国已经富了，不缺发展的资金!

　　具体讲，地方政府可以参考新加坡的淡马锡模式，通过搭建多方参与、市场化运作的混合所有制基金管理公司，将过去分散使用的财政资金归敛为一只只PPP项目基金和产业基金，市场化进行融资和运作，与地方政府、改制国有企业、PPP承做企业分别签订资金划拨等合同，将财政补贴资金划拨职能从政府体系中分离出来，接受地方人民代表大会和各界媒体的广泛监督，进而减少转移支付的“跑冒滴漏”，应该是现阶段破题地方资金效率的可行之路。

　　组建混合所有制的PPP基金管理公司

　　笔者长期关注雾霾治理问题。以往各级政府的补贴由多个部门负责发放，不仅仅包括中央和地方的财政厅，还包括中央和地方的发改委、林业部门、农业部门、民政部门等林林总总。本来政府下大决心、拿出来一大块资金对某一个环境领域进行治理，分到诸多衙门口的资金规模却又独立做不成大事。加上这些官僚林立，部门利益和灰色收入，让转移支付的使用效率大打折扣，这使得最成功的中国环保企业往往未必拥有最好的技术和施工能力，却必须拥有最好的向政府要补贴能力。

　　因此，将环境保护补贴发放职能从政府体系剥离出来，交由专业的PPP基金公司管理，就是最佳路径了。当然，这个政府PPP基金管理公司最好是混合所有制的，项目所在地地方政府的参与是必不可少的——例如，内蒙古的PPP基金管理公司必须有代表自治区政府利益的股东。但是，为了形成现代企业制度的制衡机制，股份结构绝对不能是“一言堂”，必须引入民营股东和中央公有制的股东，以制衡地方政府的过度“关怀”。

　　股东结构设计过程中，核心央企的金融资本引入由于其具有公有制和市场化运作双重属性，对地方PPP基金管理公司设立往往事半功倍。毕竟地方PPP基金管理公司只要公有制股东超过51%、代表地方利益的股东超过51%，就可以保证公司运作符合改革战略意图。进而，PPP基金管理公司、地方政府、项目承办私有企业，就形成了一个三角形的法律框架体系，围绕PPP项目的特许经营权进行谈判、招投标、签订合同、监督实施等一系列工作。

　　这种混合所有制的基金模式，除了政策性金融领域，还可以应用于地方国有企业的改制上，核心央企对资本市场的经验优势也有了更大的用武之地。在我看来，A股市场的持续活跃、以新三板为代表的多层次资本市场建设，给了地方政府下属国有企业资产重组、上市的最佳时机，也是区域经济发展的重要引擎。以往地方官员每每忙于“跑中央、要政策、圈园地、卖土地”，未来可能更多的是要“跑企业、给政策、想办法、促上市”，因为一个地区上市公司的数量，以及优势行业的上市龙头公司，对区域经济和民生就业的带动作用，在新常态下无疑是巨大的。

　　如果说，过去30年中国发展是“增量资产货币化”，那么新常态下的发展则是“存量资产证券化”。地方政府对于国有资产的市场化重组，基本上不能指望风险厌恶型的商业银行提供资金支持，只能依靠多层次的资本市场来融资。地方政府应该集中财力，设立引导基金，吸引更多社会资本，聘请有专业管理能力的产业基金进行管理，尽量利用核心央企的资本经验和资源，对区域内存量资产通过市场化的体系重建，注入机制、资金和技术，通过热络的资本市场退出，完成资本的良性循环。在这个意义上，混合所有制的基金管理公司宛若一艘资本的航空母舰，而一支支PPP基金和产业基金，就像一架架装备精良的资本战斗机，引领区域经济的腾飞发展!（作者：许维鸿）

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