PPP模式：国企的盛宴?

发布日期：2015-04-13来源：网络来源编辑：张瑞晨

[摘要]近段时间，中央到地方推出大量PPP(公私合作伙伴关系)项目。这种社会资本参与政府项目建设的模式，受到了各地政府的“追捧”。

　　究其原因，在于被财政部长楼继伟称为“微观层面的操作方式升级，宏观层面的体制机制变革”的PPP模式，得到了国家高层的高度认可，成为落实国家战略的重要工具。继2014年5月财政部成立PPP工作小组后，2014年 9月23日，国务院发布43号文，目标直指地方债务清理。2015年两会政府工作报告中，稳增长成为政府工作的第一要务。PPP模式被视作打破政府垄断和地方债务坚冰的绝佳武器。在地方债的重压下，超过40万亿的新型城镇化投资迫使地方政府必须以PPP模式引入社会资本，以缓解地方政府巨大的资金压力。

　　2015年是各级政府和社会资本践行公私合作的元年。PPP将成为基础设施建设项目的主流合作模式。在这一重大转变中，中央企业和地方国企积极响应国家新型城镇化战略，研究和创新PPP模式，助力地方经济建设和城市发展，既是市场经济发展的历史选择，也是为国家发展担纲助力的必然要求。

　　PPP迎来爆发增长期

　　4月1日至2日，财政部财政科学研究所前所长贾康、亚洲开发银行资深经济学家柯瑞格等人在PPP专门会议上，为来自全国多个省市财政系统人士培训。培训涉及PPP模式的政策、经验、操作实践及实施流程等。而这个培训会，只是各地风起云涌的PPP热中的缩影。

　　去年下半年以来，财政部力推的PPP模式在全国多个省市推进。地方“两会”上，地方政府工作报告中有近九成提到PPP。

　　在政策层面的保驾护航下，各地PPP项目从务虚走向务实。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市也着手筹备项目。河北、湖南、江苏、海南等多地均出台相关指导及实施意见，推进政府与社会资本合作模式。目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已突破万亿元。其中，势头最猛的四川发布了包括综合交通、水利工程、生态环保和保障性住房等在内的264个项目，总投资达2534亿元。

　　中央与地方的PPP项目计划，具体表现为增加公共产品有效投资，包括棚户区和危房改造、城市地下管网等民生项目，中西部铁路和公路、内河航道等重大交通项目，水利、高标准农田等农业项目，信息、电力、油气等重大网络项目，清洁能源及油气矿产资源保障项目，传统产业技术改造项目，节能环保和生态建设项目等“七大重大投资工程包”。这些基础设施行业对中国未来经济发展有着重要带动作用和战略性布局意义，是今后中国重点投资和发展的领域。当前中央重点推进的国家新型城镇化发展、区域发展计划、自贸区等重要战略部署，以及“一带一路”战略，都将产生巨大的基础设施建设投资需求。

　　我国目前人均基础设施数量落后于发达国家。基础设施建设在今后一段时期内将持续高涨。政府希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私双赢的项目，但就各地已签项目的合作方来看，民营企业尚未成为主力，央企、地方国企和外资企业成为主要分羹者。

　　目前，中信集团、五矿集团、中铁建等央企及下属企业已经走在了新型城镇化、信托金融、基建设施等领域PPP模式探索的前列。

　　中信集团是国内PPP模式的开拓者之一，曾参与了我国首个PPP公益性项目“国家体育场项目”。旗下中信银行是首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行。由中信银行牵头组成的中信PPP模式联合体，通过整合资源为PPP项目提供全流程、一揽子解决方案，助力政府和社会资本融合。

　　中国铁建公司在2014年8月重庆千亿PPP合作项目中，参与500公里高速路管理及市郊铁路建设。中国交建天津航道局以PPP模式中标湖南浏阳经济技术开发区金阳湖片区新型城镇化综合开发项目。五矿集团旗下五矿信托于2014年6月与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)有限公司签订35.88亿元的《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》,开展沈抚新城基础设施建设。五矿信托以股权投资形式进入，成为项目公司的绝对大股东,项目承包方中建一局的投资金额为200万元。

　　中国节能也在推进PPP模式落地，期冀领航环境治理行业模式创新。集团下属中节能六合天融环保科技有限公司多项目试点同时启动，成为环境治理领域PPP模式探索及落地的先行者。

　　“伴随着这一场全国乃至全球性的PPP盛宴，在这些领域运营优势明显的央企，无疑迎来重大的历史性发展机遇。”有专家如此表示。

　　政企合作应注重契约精神

　　尽管PPP大潮已至，但实际上它并非新鲜事物。早在上世纪八十年代我国就已经引入PPP模式建设项目，至今已30多年。

　　事实证明，PPP模式绝非百试百胜的灵丹妙药。纵观目前各国PPP应用情况，也有很多项目失败或出现问题。原因多种多样，如政府角色缺位，政府治理与支持不足，企业缺乏大型公用事业项目的管理经验，没有足够的法律支持，合理的风险分担、公开和高效的招标程序等。亚洲开发银行行长中尾武彦曾表示：“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP项目失败。”

　　企业观察报记者注意到，国务院“43号文”[即《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》]出台前后，34个省市区地方政府推出了大批PPP项目。但到目前为止，真正签约的项目仅占八分之一。

　　记者梳理了去年以来各地出台的一系列PPP项目政策，各地一致提出PPP项目将进行市场化操作。一些政策暗示原本已深陷债务危机的政府将避免被拉入PPP项目失败的泥潭中。如，安徽省禁止政府为项目担保，河南等地政府文件中明确表示，政府不得承诺向社会资本提供过多补贴，不兜底市场风险。这或许是吸取了以往失败的PPP项目中，政府与企业为此纷争不休的前车之鉴。

　　北京科技大学金融工程系主任刘澄向记者解释了签约率较低的原因，“PPP模式对项目收益性要求较高，符合条件的项目较少，同时PPP项目投资期长，回报率低，投资期内各种不确定因素很多。再加上目前很多政策尚未落实到位，相关的风险分担机制还不成熟，所以很多企业都只是先观望。”

　　PPP项目除了项目自身的经营收入外，企业收益往往还需要政府通过“特许经营权、合理定价或财政补贴等予以支持方能偿还融资。“若政府因“民生”等问题未能合理定价，企业能否以“政府没有按约定合理定价要求他们履行还款责任?”北京某大型国有建筑公司一位负责项目开发的人士向记者表示了困惑。他认为，PPP项目操作期限长，项目期内企业面临的政策环境、市场环境都会发生变化，从项目筛选到后期执行，都由地方政府负责，流程不合理、合同不规范、纠纷难以调解等问题时有发生。而此前的PPP文件以引导性、指南类的文件为主，缺少有较强法律效力的对PPP模式的约束文件。新一轮的PPP不应单纯强调PPP的融资功能，而应更加注重政府管理水平和服务理念的提升。

　　“从政府层面上说，政府的商业意识和契约精神一定要到位，消除PPP模式的法律、政策层面的障碍，要当成专业的事情来管理，设立专职管理机构;从企业层面上说，要进一步加深对PPP合作模式的研究，运用PPP模式不能削足适履，追求增量忽视项目风险与效益，也不能裹足不前，观望等待错失发展良机。”中交建华东区域总部一位人士告诉记者。

　　而中交建旗下子公司中交投资公司，在广明高速资产证券化的实践与探索基础上，发起设立中交基础设施并购基金，意图在这场盛宴中，充分利用金融杠杆，撬动更多的社会资金投资优质的基础设施项目，以尽可能少的资金把握最大限度的市场机会。

　　近段时间，中央到地方推出大量PPP(公私合作伙伴关系)项目。这种社会资本参与政府项目建设的模式，受到了各地政府的“追捧”。

　　究其原因，在于被财政部长楼继伟称为“微观层面的操作方式升级，宏观层面的体制机制变革”的PPP模式，得到了国家高层的高度认可，成为落实国家战略的重要工具。继2014年5月财政部成立PPP工作小组后，2014年 9月23日，国务院发布43号文，目标直指地方债务清理。2015年两会政府工作报告中，稳增长成为政府工作的第一要务。PPP模式被视作打破政府垄断和地方债务坚冰的绝佳武器。在地方债的重压下，超过40万亿的新型城镇化投资迫使地方政府必须以PPP模式引入社会资本，以缓解地方政府巨大的资金压力。

　　2015年是各级政府和社会资本践行公私合作的元年。PPP将成为基础设施建设项目的主流合作模式。在这一重大转变中，中央企业和地方国企积极响应国家新型城镇化战略，研究和创新PPP模式，助力地方经济建设和城市发展，既是市场经济发展的历史选择，也是为国家发展担纲助力的必然要求。

　　PPP迎来爆发增长期

　　4月1日至2日，财政部财政科学研究所前所长贾康、亚洲开发银行资深经济学家柯瑞格等人在PPP专门会议上，为来自全国多个省市财政系统人士培训。培训涉及PPP模式的政策、经验、操作实践及实施流程等。而这个培训会，只是各地风起云涌的PPP热中的缩影。

　　去年下半年以来，财政部力推的PPP模式在全国多个省市推进。地方“两会”上，地方政府工作报告中有近九成提到PPP。

　　在政策层面的保驾护航下，各地PPP项目从务虚走向务实。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市也着手筹备项目。河北、湖南、江苏、海南等多地均出台相关指导及实施意见，推进政府与社会资本合作模式。目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已突破万亿元。其中，势头最猛的四川发布了包括综合交通、水利工程、生态环保和保障性住房等在内的264个项目，总投资达2534亿元。

　　中央与地方的PPP项目计划，具体表现为增加公共产品有效投资，包括棚户区和危房改造、城市地下管网等民生项目，中西部铁路和公路、内河航道等重大交通项目，水利、高标准农田等农业项目，信息、电力、油气等重大网络项目，清洁能源及油气矿产资源保障项目，传统产业技术改造项目，节能环保和生态建设项目等“七大重大投资工程包”。这些基础设施行业对中国未来经济发展有着重要带动作用和战略性布局意义，是今后中国重点投资和发展的领域。当前中央重点推进的国家新型城镇化发展、区域发展计划、自贸区等重要战略部署，以及“一带一路”战略，都将产生巨大的基础设施建设投资需求。

　　我国目前人均基础设施数量落后于发达国家。基础设施建设在今后一段时期内将持续高涨。政府希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私双赢的项目，但就各地已签项目的合作方来看，民营企业尚未成为主力，央企、地方国企和外资企业成为主要分羹者。

　　目前，中信集团、五矿集团、中铁建等央企及下属企业已经走在了新型城镇化、信托金融、基建设施等领域PPP模式探索的前列。

　　中信集团是国内PPP模式的开拓者之一，曾参与了我国首个PPP公益性项目“国家体育场项目”。旗下中信银行是首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行。由中信银行牵头组成的中信PPP模式联合体，通过整合资源为PPP项目提供全流程、一揽子解决方案，助力政府和社会资本融合。

　　中国铁建公司在2014年8月重庆千亿PPP合作项目中，参与500公里高速路管理及市郊铁路建设。中国交建天津航道局以PPP模式中标湖南浏阳经济技术开发区金阳湖片区新型城镇化综合开发项目。五矿集团旗下五矿信托于2014年6月与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)有限公司签订35.88亿元的《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》,开展沈抚新城基础设施建设。五矿信托以股权投资形式进入，成为项目公司的绝对大股东,项目承包方中建一局的投资金额为200万元。

　　中国节能也在推进PPP模式落地，期冀领航环境治理行业模式创新。集团下属中节能六合天融环保科技有限公司多项目试点同时启动，成为环境治理领域PPP模式探索及落地的先行者。

　　“伴随着这一场全国乃至全球性的PPP盛宴，在这些领域运营优势明显的央企，无疑迎来重大的历史性发展机遇。”有专家如此表示。

　　政企合作应注重契约精神

　　尽管PPP大潮已至，但实际上它并非新鲜事物。早在上世纪八十年代我国就已经引入PPP模式建设项目，至今已30多年。

　　事实证明，PPP模式绝非百试百胜的灵丹妙药。纵观目前各国PPP应用情况，也有很多项目失败或出现问题。原因多种多样，如政府角色缺位，政府治理与支持不足，企业缺乏大型公用事业项目的管理经验，没有足够的法律支持，合理的风险分担、公开和高效的招标程序等。亚洲开发银行行长中尾武彦曾表示：“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP项目失败。”

　　企业观察报记者注意到，国务院“43号文”[即《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》]出台前后，34个省市区地方政府推出了大批PPP项目。但到目前为止，真正签约的项目仅占八分之一。

　　记者梳理了去年以来各地出台的一系列PPP项目政策，各地一致提出PPP项目将进行市场化操作。一些政策暗示原本已深陷债务危机的政府将避免被拉入PPP项目失败的泥潭中。如，安徽省禁止政府为项目担保，河南等地政府文件中明确表示，政府不得承诺向社会资本提供过多补贴，不兜底市场风险。这或许是吸取了以往失败的PPP项目中，政府与企业为此纷争不休的前车之鉴。

　　北京科技大学金融工程系主任刘澄向记者解释了签约率较低的原因，“PPP模式对项目收益性要求较高，符合条件的项目较少，同时PPP项目投资期长，回报率低，投资期内各种不确定因素很多。再加上目前很多政策尚未落实到位，相关的风险分担机制还不成熟，所以很多企业都只是先观望。”

　　PPP项目除了项目自身的经营收入外，企业收益往往还需要政府通过“特许经营权、合理定价或财政补贴等予以支持方能偿还融资。“若政府因“民生”等问题未能合理定价，企业能否以“政府没有按约定合理定价要求他们履行还款责任?”北京某大型国有建筑公司一位负责项目开发的人士向记者表示了困惑。他认为，PPP项目操作期限长，项目期内企业面临的政策环境、市场环境都会发生变化，从项目筛选到后期执行，都由地方政府负责，流程不合理、合同不规范、纠纷难以调解等问题时有发生。而此前的PPP文件以引导性、指南类的文件为主，缺少有较强法律效力的对PPP模式的约束文件。新一轮的PPP不应单纯强调PPP的融资功能，而应更加注重政府管理水平和服务理念的提升。

　　“从政府层面上说，政府的商业意识和契约精神一定要到位，消除PPP模式的法律、政策层面的障碍，要当成专业的事情来管理，设立专职管理机构;从企业层面上说，要进一步加深对PPP合作模式的研究，运用PPP模式不能削足适履，追求增量忽视项目风险与效益，也不能裹足不前，观望等待错失发展良机。”中交建华东区域总部一位人士告诉记者。

　　而中交建旗下子公司中交投资公司，在广明高速资产证券化的实践与探索基础上，发起设立中交基础设施并购基金，意图在这场盛宴中，充分利用金融杠杆，撬动更多的社会资金投资优质的基础设施项目，以尽可能少的资金把握最大限度的市场机会。（企业观察报 米丁丁）

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