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文/金永祥
案例一
大连市城市中心区生活垃圾焚烧处理BOT项目
大连市城市中心区生活垃圾焚烧处理BOT项目规模为全年日均处理垃圾一千五百(1500)吨，采用机械炉排炉工艺。项目服务范围包括大连市中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区和高新技术园区。项目选址位于大连市甘井子区拉树房村，占地面积约七万七千(77000)平方米。
大连市政府决定以BOT模式实施该项目，并以公开招标方式选择项目投资人，由投资人依法设立项目公司。大连市政府授权大连市城建局授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内投资、设计、建设、运营、维护项目设施，并在特许经营期期满时将项目设施无偿完好移交给市城建局或其指定的机构。特许经营权期限为二十七年(含建设期)。
项目概况
早在2003年大连市就曾采用BOT方式运作过垃圾焚烧项目，当时市政府并没有聘请招商顾问，而是自行公开招标，选择了株式会社荏原制作所和大连起重体团联合体为中标人，确定的工艺是流化床工艺。投资人中标后，与大连市政府进行了长达五年、前后十几轮的谈判，垃圾处理补贴费越谈越高，从中标时的60多元谈到100多元。由于政府与投资人在特许经营协议的某些关键条款上未能达成一致，谈判无果而终。
项目的运作过程。项目重新启动后，在大连市政府的大力支持下，大连市城建局牵头组织政府相关单位、招商顾问和法律顾问，认真分析总结了项目上一次运作失败的原因。可以看到，政府方对于BOT项目法人招标的复杂性估计不足、将工程招标的方法和思路照搬到项目法人招标上来是导致失败的重要因素。而进一步总结还发现，更为重要的原因是：招标文件仅有《投标人须知》而没有《特许经营协议》，所有协议的关键条款都要在后期通过谈判来确定，这就造成了项目招商时边界条件不明确，政府与投资人各自的理解不一、分歧较大，反过来又导致后期的谈判工作多次停滞，项目陷入恶性循环。
在总结教训的基础上，大连市城建局牵头组织相关单位和招商顾问、法律顾问，借鉴国内其他城市垃圾处理BOT项目的成功经验，梳理出项目运作中的关键事项，认真研究并落实了项目条件，完成了转让文件和评审办法的编制，并且编制了特许经营协议作为招标文件的重要内容。
项目重新运作主要完成了以下几项工作。
一是重新确定焚烧工艺。项目原来选用的是流化床工艺。根据近年来国内各地项目运行的效果，住建部推荐的炉排炉工艺已逐步成为垃圾焚烧处理的主流工艺。经过广泛调研后，市政府决定采用炉排炉工艺代替流化床工艺。
二是认真研究并落实项目条件。落实的各种项目条件包括：明确大连市政府负责的项目配套设施建设内容;项目建设中一次性解决渗滤液和飞灰等副产品的处理问题;考虑到国内民众对于垃圾处理行业的争议以及日益严格的环保要求，项目还明确了对烟气中二噁英排放标准的要求，执行欧盟2000工业废气排放标准。针对关键技术问题(比如垃圾低位热值、项目处理规模设置等)，招商顾问还邀请行业专家进行了有关技术工艺的专题研究，以保证项目条件的科学性和合理性。
三是提供充分的项目基础资料，安排好投标人的现场考察。大连市政府和招商顾问认真倾听潜在投标人的需求，协助潜在投标人开展尽职调查，组织现场考察，针对投标人提出的问题认真作答。通过上述工作，尽量做到让投标人准确把握项目基本情况，减少或避免招标人与投标人之间的认识分歧。
四是技术方案采用“暗标”形式，充分保证客观公平。技术方案采用“暗标”形式即技术方案中不能出现可识别投标人身份的文字、标志、符号等内容。暗标操作复杂，对于招商顾问运作能力要求很高，稍有遗漏就会产生废标。但由于暗标能消除明标评标过程中评委会成员的人为打分倾向，能更加有效的保证评标过程公平、客观，政府方最终坚持选择了暗标形式。
项目的实施情况。2009年2月5日, 大连市城建局在大连市建设工程交易中心发布了项目招标公告，并在大连市监察局工作人员的监督下采用随机抽取的方式确定了评标专家。经过严格的综合评审和澄清谈判后，招标人确认天津泰达环境有限公司和中国恩菲工程技术有限公司联合体中标。中标的垃圾处理价格51元/吨，不到上一次招标时中标人要求价格的一半，招标结果大大优于政府预期。
2009年7月17日，大连市城建局与中标人—天津泰达环保有限公司/中国恩菲工程技术有限公司联合体草签了特许经营协议。
经验总结
大连项目的成功运作是在深刻理解行业惯例和投资人需求的基础上，政府与招标顾问密切配合的成果。
招标文件内容完整齐全。本项目的第一次招标之所以会产生“马拉松”式的谈判，是因为招标文件仅有《投标人须知》，而没有《特许经营协议》，所有协议的关键条款都要在后期谈判中确定，其工作量和难度可想而知。而在本次招标过程中，按照行业惯例，《特许经营协议》作为招标文件的一部分，投标人仅可在已有文本的基础上提出偏差意见(即对协议的修改意见)，而且，在评标时对这些提出的偏差意见是要扣分的(即如果对协议的修改意见太多则很可能无法中标)。这样一来，就能够大大减少后期谈判的工作量，充分保证政府的主动性和项目的时间进度。
暗标形式提高竞争。由于本项目运作的规范有序以及大连市特殊的示范效应，吸引了多家投资人参与，充分竞争的形成对政府方择优选取投资人达到最优的项目实施效果非常有利。在多家当地投资人参与的情况下，采取暗标形式，平等对待所有投资人，增强了投资人的信心。垃圾焚烧领域有实力的投资人悉数参加了项目的竞争，共有九家投资人参与了投标。竞标的结果，第一中标候选人要求的垃圾处理价格(即政府补贴价格)为51元/吨，不到上一次谈判价格的一半，仅此一项每年节省财政支出近3000万元，大幅提高了政府财政支出的效率。按照节省的费用初步估算，可以采用BOT方式建设日处理规模10万吨、出水标准达到一级A的污水处理厂一座。大连市政府各有关部门对于招标结果相当满意。
项目条件合理确定。上一次招标谈判中，由于政府方缺乏相应的垃圾项目运作经验，在特许经营协议中约定了政府要承担其自身难以承受的风险。比如，当时在文件中规定政府保证垃圾热值，如果垃圾热值低于协议中约定的数值，政府须给予投资人额外补贴。对于成分复杂、含水率较高的城市生活垃圾来说，热值本身就是不确定的。这种约定对于政府来说既不现实，又有较大的风险。因此，本次招标中，按照行业惯例规定了政府提供垃圾的热值需在一定范围内(4200—8400kj/kg)，主要符合该热值范围的都是合格的垃圾，如此约定切合现实情况，也大大降低了政府违约的风险。
案例二
转让兰州供水集团公司部分股权合资经营项目
兰州市供水(集团)有限公司(以下简称“集团公司”)改制前，集团公司运营效率低下，经营长期亏损，发展遇到瓶颈。为转变企业经营机制，盘活国有存量资产，提高公用行业运营效益和服务水平，解决集团公司发展的资金瓶颈等问题，2005年兰州市委、市政府决定通过招投标、特许经营的方式实行集团公司的增资扩股和股权转让，并将该项目列为兰州市公用行业国企改革资产重组的重点项目。
项目概况
项目运作模式。兰州供水集团公司部分股权转让合资经营项目通过国际公开招标的方式引入战略投资人，运作模式为：引入投资人向供水集团公司增资以弥补现有建设工程资金缺口……
项目实施过程。随着社会主义市场经济发展，为完成垄断性公用行业市场化改革，2005年4月完成了兰州市供水(集团)有限公司的组建，实施了主辅分离，辅业改制……
项目实施效果及执行情况
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经验总结
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案例三
合肥王小郢污水处理厂TOT项目融资招标项目
王小郢污水处理厂是利用澳大利亚政府贷款、亚行贷款和国债资金建设的市政基础设施，是安徽省第一座大型的城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂，为巢湖污染综合治理发挥重要作用。为推进合肥市城市公用事业发展，合肥市政府作出了“市政公用事业必须走市场化之路、与国际接轨”的重大决策。合肥市政府于2003年决定以TOT模式，通过国际公开招标转让王小郢污水厂资产权益，实施特许经营。污水处理厂的特许经营期限共23年，转让资产评估值为2.68亿元。
项目概况
项目的运作过程。王小郢项目运作时尚处于公用事业改革的初期阶段，无论政府、投资人还是中介机构均非常谨慎。合肥市政府为项目专门成立了由常务副市长担任组长、各相关部门负责人为成员的招标领导小组，组建了由市国资委、建委、城建投资公司及相关专家组成的“合肥市王小郢污水处理厂TOT项目办公室”，负责具体工作……
项目实施效果
王小郢污水处理厂TOT项目开标时，当合肥市常务副市长王林建报出王小郢污水处理厂资产权益转让底价为2.68亿元人民币时，全场为之惊愕，投标商的报价与合肥市政府的底价差别如此之大。这个结果也令该项目成为2004年轰动全国水行业的重大事件，显示出了市政公用行业的巨大市场潜力……
经验总结
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案例四
青岛海湾大桥BOT融资招标项目
山东高速集团投资建设经营的山东高速青岛海湾大桥是我国目前国有独资单一企业投资建设的最大规模的交通基础设施项目，是我国北方冰冻海域首座特大型桥梁集群工程。该项目算上引桥和连接线全长超过41.58km，为世界第一跨海长桥。该桥为双向六车道高速公路兼城市快速路八车道，设计行车时速80 km，桥梁宽度35m，设计基准期100年。
海湾大桥投资巨大，全部由政府投入将带来很大的财政压力。因此在临时工程开工伊始，政府就一直在寻求通过市场化的方式来解决政府投资的压力。经过将近一年的论证，2006年3月24日市政府市长办公会要求，海湾大桥项目采取公开招标形式确定项目法人，由项目法人成立项目公司与政府签署特许经营协议，以“建设—运营—移交(BOT)”的方式运作青岛海湾大桥项目。特许期满，项目公司的资产按合同约定无偿移交给青岛政府或其指定的机构。
项目运作过程
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项目实施情况
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经验总结
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(作者系北京大岳咨询有限责任公司总经理)
更多内容详见《施工企业管理》杂志“管理实践”栏目，工程建设网链接：http://www.chinacem.com.cn/sgqyglzz/glsj-lb/index.html
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