PPP模式在日本的发展及启示

发布日期：2015-05-12来源：本站编辑：李香玉

[摘要]

　　公私合作(Public-private partnerships，即PPP)模式应用于基础设施及公共服务领域，已经得到了学界认可并被发达国家的实践证明了可行。在经历近一轮全球金融危机及欧债危机的轮流打击下，全球经济复苏缓慢。无论是发达国家，还是发展中国家，同样同时面临经济低迷和老龄化过程中公共设施及公共服务缺口增大的问题。依靠传统的财政大包大揽提供公共设施及公共服务的道路是不可持续的。在住房、医疗、教育等公共设施及公共服务缺口仍较大的我国，急需加强PPP相关理论及与实践相结合理论的研究，大力推广公私合作模式，在活用私营部门的资金、管理和技术的同时，发挥财政资金四两拨千斤的作用，为广大人民提供更加优质、高效的公共服务。

　　20世纪90年代以来，公私合作模式被引入日本，并越来越受到日本政府的重视。本文主要介绍PPP在日本的含义，引进PPP模式的经济、政治、社会背景，目的，发展历史及现状，具代表性的PPP机构等内容，分析日本推广PPP模式给我国当前经济形势下如何研究、推广PPP模式服务于我国公共服务改革领域的启示。

　　一、PPP在日本的含义

　　PPP是Public—Private Partnership的简称，意为“公私伙伴关系”。狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式，而广义的PPP机制泛指通过公共部门和私人部门合作来提供公共产品及公共服务的各种公私合作关系。如今PPP机制的含义更为广泛，更加偏重于政府能够提供更加优质的公共服务的一种有效模式。最近几年，各个发达国家逐渐认识到在公共服务领域运用PPP模式的重要性，并纷纷积极采取相应措施加以推广。

　　日本的“PPP”模式是指在公私合作基础上，向社会开放公共行政服务。日本最初引入PPP机制的目的是为了“缩小政府规模”。日本的PPP模式借鉴了英国的PPP理念，确切地说，是借鉴了英国的PFI模式。PFI(Private Finance Initiative)是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式，通常被称为“私人主动融资”、“私人融资计划”或“私人资本融资”等，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营。它一改由政府负责提供基础设施的传统,采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式，在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。PFI属于PPP的范畴，是PPP的一种类型，偏重于强调社会资金的主动介入，政府的目的在于获取有效的服务，而并非最终的设施所有权。

　　日本引进PFI模式后，大力推广，在十几年的时间里，日本的PFI事业迅速扩张,取得了良好的经济效益和社会效益，成为日本基础设施建设的重要力量。PPP模式在日本的发展，与日本政府，特别是中央政府的支持和推动密不可分。这一模式成为自小泉内阁以来行政改革的重要措施，可称得上是政府导向型的新型公共服务供给模式。2001年6月小泉内阁内阁会议通过了“骨太方针”，改革的内容是：在提供公共服务过程中，活用市场机制，在“社会能做的事交给社会去做”的原则指导下，根据公共服务的属性，通过民间委托(外包、公设民营等)、PFI、独立行政法人等措施，激发公共部门、民营企业与非营利组织等各服务主体的积极性，提高行政效率及公共服务的质量。用一句话来解释，就是向社会开放历来以政府为中心提供的公共服务领域。为了推进这些政策，日本政府将这种由公共部门直接提供的公共服务对民间开放的模式取名为“日本式PPP”。

　　对于政府来说，采用PPP模式，通过利用社会上的优秀技术、服务及风险共担，能够在减轻财政负担的同时有效提供公共服务。对于民营企业来说，通过合法的公私合作，可以缓和其参与公共服务事业的障碍，扩大商机。

　　在经济形势持续严峻的日本，劳动人口持续减少，产业空洞化加速，未来的财政运营不容乐观。因此，迫切需要提高行政管理效率，创造新的商业机会，扩大就业。通过引入民间的经营智慧和技术，可以使竞争原理发挥作用，达到VFM(Value For Money)最大化。

　　二、日本推进PPP模式的目的

　　20世纪90年代以来，日本和欧美各国一样面临公共服务领域的一系列问题。通过市场机制和私人部门的力量来提高公共服务的效率和质量，削减行政成本，增加新的就业机会，创造新的服务产业，既是经济重建和增长的源泉，也是公共服务改革的重要手段，因此，加大吸引社会资本，促进政府和企业优势互补的公私合作模式在日本逐步兴起。

　　日本政府将“对社会开放公共服务领域”确立为政策方针的背景主要有三方面：一是中央、地方政府财政困难，二是公共服务品质下降，三是地区经济低迷。引进PPP模式的目的正是为了实现解决财政困难、提高公共服务的品质及活跃经济这三项政策目标。

　　1.财政健全化

　　自泡沫经济破裂后，日本经济陷入低迷，税收锐减，同时，在频繁出台经济刺激政策的过程中，国债及地方债的数额逐渐膨胀，中央及地方政府的财政状况不断恶化。从债务余额的国际比较可以看出，日本是OECD国家中债务状况最差的国家。公债发行额连年累计增加，公债收入连续4年超过税收收入，处于赤字状态，日本财政状况呈恶化趋势。日本政府债务余额占GDP的比重于1998年超过100%,2003年达到155.7%,且不断上升，2010年日本政府债务余额占GDP的比重已超过200%，据国际信用评级机构惠誉最近披露的信息显示，日本政府的债务余额占GDP的比重至2012年底将达到239%，在发达国家中居首位。

　　在这种背景下，日本现有的公共服务领域中，政府的低效率备受诟病。这为公共服务的提供向社会开放，由社会提供高效的服务提供了契机。日本政府期望通过此项改革改善日本财政状况。

　　2.公共服务质量的提高

　　随着日本公共设施的老化，公共设施及公共服务品质逐渐下降。例如，日本国家机关的建筑物的地面面积按照建筑年龄来算，建筑年龄超过30年以上的建筑物的地面面积呈直线上升趋势，预计2014年将达到整体的40%。

　　一方面，在日本经济高速增长期短时间内建成的小学、中学、图书馆、公民馆、公营住宅等公共设施正在逐渐老化。另一方面，提供公共设施的地方政府的财政状况也不容乐观。在严峻的财政制约形势下，为了应对公共设施老化，十分有必要探索能够摆脱一般财源及公债依赖的体制，大胆同民间企业合作，进行公共设施的改建、管理及运营。这种情况下，日本政府也希望通过委托私人部门介入提供公共设施及公共服务，以期全面提高公共设施及公共服务的品质。

　　3.活跃经济

　　日本经历了长期的经济低迷，公共部门的作用逐渐缩小，这为私人部门提供了新的商机，也为活跃经济提供了机会。在日本第三产业的公共服务中，受到限制较多的医疗、看护、教育等公共服务及政府单独提供的“公务”约占总体比重的1/4，也就是说，第三产业中有四分之一的领域，是由公共部门在发挥着作用。

　　如果对私人部门开放这些领域，不仅能扩大私人部门的商机，同时，也能创造出新的就业机会。在日本公共服务领域就业人数中，私人部门就业者人数占15%左右，美国是30%左右，是日本的2倍。假如日本公共服务领域的私人部门就业者比率能提高到和美国相当的水平，预计能增加约800万人的就业机会。

　　三、PPP在日本的发展及相关机构

　　日本引入PPP模式已有20年以上的历史，最近几年，“公私合作”在日本再一次受到关注，这和日本中央、地方政府的财政困难及地方分权化有较大关系。另外，日本一直以来是以政府为主体提供着各种公共服务，但是随着市民需求的多样化，行政不可能提供均等的服务，财政制约也越来越严重，因此，单靠政府难以有效地提供多方细致的服务，于是不得不转向寻求灵活利用私营部门的资金和智慧。政府利用活跃在该领域的私人部门，给予一定报酬，通过管制、引导和监督，实现事业目标。经过20余年的实践探索，日本形成了一批具有代表性的PPP机构，包括官方机构、一般社会团体以及专业学术、咨询、教育机构等，这些机构在PPP的研究、推广、项目指导等方面发挥着越来越重要的作用。

　　日本公私合作的历史始于中曾根内阁时期“民活”政策的出台。“民活”政策指的是第二临时行政调查会(土光委员长)的行政改革。根据后来的前川报告(适应国际化的经济结构调整研究报告)，“民活”政策的主要内容是，对内扩大内需，对外消除贸易赤字，在扩大内需政策下活用民间的活力，将私营企业及团体引入地方的自治管理之中。简而言之，这些社会力量的活用在日本被称为“民活”。

　　20世纪80年代后半期，在“民活”热中，日本地方政府由于在城市、地区开发事业上受到资金、技术上的制约，转向寻求同私人部门的合作。另一方面，私人部门也为了分散风险及推动项目顺利进行，更加重视和地方政府之间的协调关系。1982年日本第三次临时调查会答辩以后的10年间被称为“日本城市、地区开发事业中构建PPP的讨论及制度整备时期。”

　　1985年，当时的日本国土厅(现在叫国土交通省)出台了“首都改造计划”，特别是，在东京圈，集中了大量私人部门的大型开发项目。

　　1986年，日本制定了民活法，1987年制定了休闲法，活用第三部门(中央政府或地方政府和民间企业共同出资设立的法人)进行休闲开发。这个时期，多用第三部门进行建设休闲设施。第三部门是公私合作模式，但是站在实际经营的角度，由于责任所在不明确，在经济不景气的时候未能充分发挥作用，21世纪初很多都相继破产。另外，日本在该时期实现了日本国有铁道、日本电信电话公社、日本专卖公社三公社的民营化，NTT、JT、JR诞生。

　　由于当时PFI模式还未出现，活跃地区经济过程中所需的大量基础设施投资和大规模的复合开发由于得不到私营部门的资金、技术支持而很难实施。后来根据社会资本整备法设立了NTT无利息融资制度，由此带来巨大的财源。

　　1988年以后，在日本泡沫经济顶峰期，Mécénat协会成立，企业的社会贡献开始受到关注。PPP开始在日本迎来了崭新的时代。

　　1989年日本和美国合作进行了PPP调查研究，并共同举办了“城市开发中公共和民间的合作关系”研讨会，两国分别介绍了各自国家的案例，美国专家还对美国PPP的历史、公私合作组织、资金筹措方式、税制、补贴、管制引导政策等做了报告。

　　1991年，在纪念城市计划学会成立40周年国际研讨会上，萩原俊发表了题为“日本的公私合作关系的现状及展望”论文。

　　1992年，为了实现FTT地区(福岛-茨城-枥木)的地区形象建设，成立了公私合作整备研究会(国土厅大都市圈整备局整备科)，副标题为“新的公私合作体系”(PPP建言)。

　　目前，日本比较有代表性的PPP有关机构主要有以下几家。

　　1.PFI推进委员会

　　日本城市建设高峰期过后，以公共事业及公共服务为对象的PFI讨论又兴盛起来。1997年日本颁布了PFI法，该法是一部通过活用民间资金促进公共设施建设的法律。1999年，根据PFI法第21条，在内阁专门成立了PFI推进委员会，秘书处设在内阁府民间资金活用事业推进室。委员会的委员及专家委员均由内阁总理大臣任命。目前该委员会有9名委员，其中，一名委员长，一名副委员长。有11名专家委员。PFI推进委员会的职责有六个方面：(1)对国家的PFI项目的实施情况和民间事业者等的意见进行必要的调查研究、审议，认为有必要促进PFI项目的实施时，向内阁总理大臣或相关行政长官提出建议，促进和综合协调国家的PFI项目。(2)和政府一起收集国内外的PFI项目的实施状况、PFI有关法律制度、税制、促进PFI项目顺利进行等的有关信息，并为了使国民了解PFI模式，为PFI项目相关者提供便利，进行广泛的宣传。(3)除了给内阁总理大臣等建言，为了推进PFI项目的顺利进行，也要给负责PFI项目的机构进行恰当的建议。(4)接受民间事业者的意见，建议或诉苦，必要时向内阁总理大臣或有关行政长官建言。(5)负责宣传PFI推进委员会的活动，加深国民对其的了解，并协助政府宣传。(6)分析收集到的PFI项目的有关信息，在调研基础上，为促进PFI项目的顺利进行，做必要的协调工作。

　　2.日本PFI;PPP协会

　　1999年9月2日，特定非营利活动法人日本PFI;PPP协会成立。该协会是从事帮助地方政府、民间企业正确理解PFI模式的实施程序、扩大其应用范围等的培训活动，并对政府有关机构提供政策建议的非营利组织。该协会业务内容包括PFI事业的培训、教育、资格的鉴定、政策建言、国内外信息的收集、书籍出版、咨询等。

　　3.亚洲PPP推进协议会

　　日本经济产业省也以公共服务领域为中心讨论引入日本式PPP(日本式PPP研究会，1992年5月)。另外，从促进海外民活事业的层面来看，面向海外，特别是面向亚洲，为了讨论日本企业的“TOTAL SERVICE PROVIDER化”(整体服务供应商化)，2004年9月日本经济产业省召开了“亚洲公私合作研究会”，最终报告形成于2005年4月。在该研究会上，讨论了在城市交通、港湾、上下水道、行政服务等4个领域推进民间企业参与的方法。作为该行动计划的一环，于2006年正式成立了“亚洲PPP推进协议会”这一业界平台。

　　4.PFI/PPP推进协议会

　　PFI/PPP推进协议会是1997年12月，为了为PFI法的实施做准备而成立的机构。成立之初，名为“新能源回收再利用等PFI推进协议会”。后来随着PPP概念的扩大，2002年7月改名为“PFI/PPP推进协议会”。会员包括公共部门和私人部门，目的是提高行政财政的效率及活跃经济。

　　5.东洋大学PPP研究中心

　　日本的东洋大学于2006年在经济学研究系开设公私合作专业。东洋大学研究生院经济学研究系公私合作专业有三个课程:

　　(1)“城市管理”课程：学习地方政府的财政健全化、公共设施管理等方面的公共管理政策;

　　(2)“PPP商务”课程：综合学习PFI、指定管理者制度、城市建设等民间、市民为主体的PPP事业;

　　(3)“世界PPP”课程：学习亚洲、非洲等新兴国家的项目企划。

　　2008年，根据日本文部科学省的“私立大学战略性研究基础形成支援事业”，作为“地区再生领域”的研究据点，在日本东洋大学设立PPP研究中心。在公私合作专业毕业的毕业生中，对有志于及有能力通过PPP研究解决经济社会具体问题并有所贡献的学生授予PPP研究中心“研究伙伴(research partner)资格”。该资格是目前日本关于PPP的唯一资格认证。“研究伙伴”除了每年至少发表1次研究成果以外，还要参加研究中心组织的PPP研讨会、编书等活动，也要参加研究中心和地方政府等实施的调研活动。

　　东洋大学每年和美国PPP协会(NcPPP)共同举办日美PPP论坛。

　　另外，东洋大学PPP研究中心近几年均组织编写年度PPP白皮书，介绍在当年经济形势下，PPP的新动向。白皮书中列举丰富的PPP案例，并由专家进行分析。例如，最近出版的是2010年11月出版的PPP白皮书，叙述了2008年9月至2009年8月之间日本的PPP活动。

　　6.亚洲PPP政策研究会

　　2008年12月1日，在经济产业省成立亚洲PPP政策研究会，其宗旨是为了进一步完善东亚经济、社会的基础设施，改变历来靠各国财政资金和ODA资金，活用民间资金、技术、智慧等通过公私合作模式完善基础设施。

　　7.地方自治体公私合作研究会

　　地方自治体公私合作研究会是(财)地方自治体公私合作研究财团的构成组织，于2009年9月成立。会长是塩川正十郎(原日本财务大臣、东洋大学校长)，该研究会的会长也是地方自治体公私合作研究财团的理事长。该研究会的业务主要是：

　　(1)对地方自治体的公私合作中存在的问题及新形式进行调查、研究，提出建议并推广PPP模式。

　　(2)制作公私合作案例数据库，并和有关机构合作。

　　四、PPP在日本的发展对我国的启示

　　随着经济增长放缓，巨额地方债务即将到期，土地财政疲软，民生支出压力较大等问题的存在，如何利用有限的财政资金，减轻政府的财政压力，发挥财政四两拨千金的作用，优化资源配置，提高生产率成为当前的政策课题。通过公私合作，可以在很大程度上弥补双方的不足，私人部门参与城市公共设施及公共服务的供给是市场经济不断发展的必然。PPP模式在日本的发展经验能为我国通过公共部门与私人部门合作提供城市公共设施及公共服务带来一定的启示。

　　1.健全和完善PPP模式的相关法律

　　健全的法律制度环境是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。日本政府通过立法手段推动公共服务向社会开放，1999年通过了《民间融资社会资本整备(PFI)法》(简称“PFI法”);通过政府文件形式明确了“民间能做的事交给民间去做”的改革指导原则;相继发布公共服务改革的政策框架与推进PPP实施的五个“指南”等等。这些举措为PPP模式在日本的推进与展开创造了良好的法律、行政和政策实施的保障和环境。2009年，日本政府进一步修订、完善了PFI法，将原来法案中规定的PFI活动只针对道路、医院、国家及地方自治体的办公楼等实施，扩大到人造卫星领域，即将社会力量引入宇宙开发领域。另外，日本PFI法中对于事前的风险评价以及公共部门与私人部门的权则划分，极大地推动了PPP模式的成功运用，也值得借鉴。

　　2.促进政府PPP机构的建立

　　日本中央政府在推动公共服务的提供向民间开放过程中发挥了重要作用。内阁根据《PFI法》，专门在内阁设置了PFI的领导和推广机构—PFI推进委员会，形成在中央政府的统一领导下，由地方政府、PFI推进机构及行业组织共同构成的PFI项目运作管理模式。该委员会的委员长、专家委员均由内阁总理大臣直接挑选任命，职责主要包括：调查日本PFI事业的实施状况，分析、审查私人部门的意见;向社会发布有关PFI实施状况、法律、税收等情况;向有关机构提出促进PFI事业改革与发展的政策建议;协助政府扩大对PFI事业的宣传和影响，促进社会民众对PFI事业的理解。PFI事业推进委员会对日本PFI发展意义重大，很多政策、法规、建议都是由它提出的，它引导着日本PFI事业的发展方向。此外，经济财政咨询会议和内阁设置的区域经济再生总部还提出，在行政服务中实现公私合作这一重要课题，进一步拓宽了对社会开放的公共服务领域，促进了PPP模式的发展。

　　3.鼓励民间咨询机构的发展

　　在日本，社会上有很多专业从事大型工程项目管理及PFI项目咨询的管理顾问公司，如三菱综合研究所、都市经济研究所、佐藤综合计划等，都可以提供专业咨询服务。在PFI项目确定前的调查阶段，发起机构会委托管理顾问公司对项目条件和前景进行分析和评估;项目确定后，发起机构会聘请有关专家举办PFI学习班;在项目实施阶段，也需要聘请管理顾问指导PFI项目的实施，同时发起机构需要聘请外界专家对PFI项目进行监督和评价。通常来说，PFI项目在不同阶段的咨询服务由不同的顾问公司或外部专家负责。

　　4.注重PPP专业人才的培养

　　PPP模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等多方领域，内容复杂，文件繁多。PPP模式的实施是理论与实践相结合的过程，PPP模式操作复杂，需要懂法律、经济、财务、项目管理等各方面专业技术人才。日本的东洋大学于2006年在经济学研究系开设公私合作专业。东洋大学研究生院经济学研究系公私合作专业有三个课程:

　　(1)“城市管理”课程：学习地方政府的财政健全化、公共设施管理等方面的公共管理政策;

　　(2)“PPP商务”课程：综合学习PFI、指定管理者制度、城市建设等民间、市民为主体的PPP事业;

　　(3)“世界PPP”课程：学习亚洲、非洲等新兴国家的项目企划。

　　来源：PPP专业委员会

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