看垃圾焚烧PPP项目如何成功运作

发布日期：2015-06-02来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　来源：政府采购信息报

　　经过一年的预热，业内普遍期望PPP在今年可以进入发展的"快车道"，落地项目快速增加。各地也在积极响应，推出地方示范项目和PPP规范指引。在这一波 PPP大潮中，现实是虽然政府层面积极筹备，频繁推出项目，但受制于诸多不确定因素，项目签约落地的规模有限。究竟如何做好PPP项目，推广运用一套较为成熟的PPP模式?国内有哪些好的PPP项目做法和经验可供借鉴?

　　在中国财政学会公私合作研究专业委员会举办的中国PPP沙龙(第8期)研讨会上，会议着重向与会代表分享了大连中心城区垃圾焚烧PPP项目成功经验，以供参考。

　　前期项目准备2年

　　大连中心城区垃圾焚烧PPP项目与其他项目不同的是，设计和使用周期长，各个环节环环相扣，相互制约，尤其采用进口设备，采用进口设备整个项目完成项目建议书后进行立项，经审批后才能做项目前期报件，环评、场地等，这个周期要几个月。进口设备要国际公开招标，这也需要近半年的时间，做完这些意味着才进行了一半。并且，进口总设备确定了才能确定国产的总设备，国产总设备再走招标程序又是几个月时间，这两个确定后，整个项目才可以进行设计工作。

　　总设备确定以后，接下来就是选配套设备，一步扣一步，主设备无法确定，设计也无法展开，整个工程也就实施不了。针对这方面，中标人尽可能压缩前期准备周期，在2014年以前，每个垃圾发电项目建设准备周期都在6-12个月，只要开工，基本18个月建成。大连属于北方，18个月横跨两个冬季，这也是困扰工期的问题。

　　2014年以后，随着国家规范各项建设程序，公众参与增加，目前包括所有实施的项目，前期的准备周期长达两年，准备充分才能彻底实施。如果这个工作没完成，下一步工作就没法进展，这是比较令人头疼的问题。现在，垃圾焚烧发电项目一步步规范做下来，大概需要4-5年才能做完。

　　招标技术要求设置系统完善

　　随着城市的发展，大连市生活垃圾越来越多，急需选择一个较新、较成熟的垃圾处理方式。2003年，大连市公开招标垃圾焚烧发电项目，之后根据具体条款细节，和中标人进行了长达十几年的谈判和磋商，但由于前期对垃圾发电PPP招标的复杂性估计不足。加上当时没有同类项目的招标经验可供借鉴，招标过程中，项目条件不够明确，谈判过程中，信息不对称等，最终导致该项目陷入僵局。

　　选择一个专业咨询团队，设置系统完善的招标技术要求，是前期项目准备的一个非常关键的因素。经过多次调研，大连市选择了一家专业咨询公司和他们共同推进该项目。通过前期准备，2009年7月，大连市政府通过公开招标，确定中标人，2010年3月，与中标人签订特许经营权协议，正式开展前期工作，2010年10月开工建设，2012年7月投产运行。该项目占地约110亩，当时考虑扩建，预留了建设规模，设计的日处理生活垃圾1500吨，年处理生活垃圾55万吨，年发电量是1.6亿度，就当时而言，国产的炉排还没有太成熟，总投资6.8亿。

　　记者从现场了解到，该项目执行到现在已进行三年多，从项目的签约到开工，用了一年零几个月时间，从项目开工到项目投产20个月，项目施工按照计划进行，在国内是投产建设时间较短的一个项目。这个项目从前期准备、工程建设、投产以后运营管理，在行业内大胆采用新工艺，摸索垃圾焚烧在北方的运行经验，都做的比较规范。

　　从项目的数据来看，设计的年处理生活垃圾55万吨，2013年，接近60万吨，2014年，达到64万吨，发电量达到1.4亿，2015年，发电量接近1.6亿，基本达到了设计指标，同时垃圾比设计的多处理了近10万吨，满足了中心城区的垃圾处理需要。

　　项目兼顾前瞻性和先进性

　　在PPP项目实施过程中，要充分考虑一些问题。例如，在特许权协议里，这种调价机制的完善，CPI变动多少，物料价格上涨有什么要求，人员收入是否有调整，该项目实施过程中，国内各种物价、原材料价格、人员工资都大幅上升。在招标过程中，项目概算的价格是六亿两千五百多万，项目实施以后，面临国家各种材料、费用上涨，但由于成本控制得较好，项目实施完了投资在六亿八千万。

　　项目公司提出，在特许经营协议中约定超过额定量的部分按60%结算，从某种角度来说值得商量。项目公司从实际过程中了解到，垃圾处理设计的热值，一般七到八年后才能达到，现有的垃圾按照不同的生活水平，不同收入的人群，不同收入的层次垃圾的热值不一样。拿1500吨的垃圾处理量来说，从协议理解入厂1500吨，项目设计是入炉1500吨，入厂的垃圾有16%-20%是渗滤液、是污水，实际入炉的接近80%。这些也需要进一步明确。

　　在国内，好多焚烧厂最开始招标设计时，考虑的依据是现有的城市垃圾的收集量来做，但是经过这几年的观察，垃圾收集量跟城市经济有很大的关系，城市人口越多，垃圾越多，焚烧厂设计的时候要考虑扩建的部分，这些年针对焚烧厂出现好多争议，厂址很难选择，城市垃圾如果三年出不去，整个城市都会变臭。作为城市管理者要充分考虑，很可能这次建设之后，以后再想选址就很困难，因而选址要充分考虑三五年一步规划出来。

　　还有一个问题就是工艺设备标准的设置，要兼顾前瞻性和先进性。工艺设备标准前几年能满足国标的要求就很好了，2008年以后，各大运营商逐步在提标，向欧盟标准靠拢，现在很多项目，像北京、天津、上海、南京这一带的标准在2008年建设投产的项目，基本都向欧盟的标准来靠拢，在国家层面上，2014年，出了新国标，新国标也是在向欧盟的标准靠拢，这个标准跟各大运营商前几年实施的标准差不多。

　　2013年以后，国内的项目很严格，就是欧盟标准，项目的建设和投资运营，都在考虑完全使用欧盟标准，对现有的设备，现有的系统要考虑改造，要考虑新的设备，要满足以后的要求，因而，新厂建设中，要充分考虑标准的变化，打出提前量，否则项目建成了，三年以后国标一提标，建好的厂子改也改不了，拆也拆不了，到时是非常麻烦的。所以，在工艺设备的标准设置要提高。

　　四点经验

　　大连中心城区垃圾焚烧PPP项目的成功实施，可以看到，大连市政府在吸取上一次失败的经验教训后，在这一次的招标前期做了充足的准备工作，将合同涉及的具体条款、细节、未来权责等一一界定清晰，最终招标结果优于政府预期。

　　单就大连中心城区垃圾焚烧PPP项目而言，其成功的运行至少有四点经验可供借鉴：

　　一是PPP项目是政府和社会资本的合作，其中不只涉及到资本如何运作的问题，还涉及到项目建设等整个工程方面的问题，牵扯的环节众多。垃圾焚烧工程在实施过程中，包括极其复杂的各种技术、政策、监管、边界条件等界定工作，有一项不清楚都可能在实施过程中带来很大的麻烦。在这方面，大连市政府对该项目进行了深入调研，在项目咨询和前期准备阶段，也引入了专业的咨询公司，周密考虑了特许经营权条款和实际技术方案，编制完成了整套方案，对可能发生的问题做了预想和明确的界定，上述工作都为整个项目实施奠定了一个扎实的基础。

　　二是PPP项目选择合适的合作伙伴至关重要。由于该PPP项目提供的是公共服务，作为城市基础设施不可或缺的一部分，是公用事业的一种，虽然由企业实施，作为政府的公用事业，不仅担负企业责任，而且担负很大的社会责任。因而在选择合适的合作伙伴时，除了其要有经济实力，还要有建设管理能力和运营管理能力，要重视企业的信誉。

　　三是该项目对特许经营协议中很多条款约定的非常详尽。通常来说，特许经营期限一般从投产开始计算，造成工程建设期不可控。而该项目特许经营期明确约定其包含建设期，这促使企业自加压力推进建设进度，尽快投产运营才能获得经济效应。

　　四是政府和企业互相支持，为项目实施解决具体问题。该项目的承接公司和大连市质监局建立了非常畅通高效的沟通机制，从项目执行到高层沟通，整个项目非常顺利。同时，按照协议规定，政府完成政府的工作，使工程建设与外部配套同步实施，由于良好的沟通机制，该项目从开工到竣工可以算是国内建设最快的一个。

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