常州PPP项目启示：信任与合作让“婚姻”更长久

发布日期：2015-07-21来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　 餐厨垃圾处理是我国城市生活垃圾处理的一个很常见类型，是城市建设中典型的市政工程事业。随着我国经济的快速发展和城镇化进程的推进，各地都在积极探索在餐厨垃圾处理领域如何更好地引入社会资本，以期对餐厨垃圾的处理进行市场化改革。

　　 从2010年开始，国家开始推进餐厨垃圾资源化处理。在此之前，我国餐厨垃圾在资源化处理方面普遍存在着技术支持缺乏、市场混乱、餐厨垃圾收集难、资源化目标和价格机制及商业模式缺乏等问题。近日，中国经济导报记者在采访中了解到，江苏省常州市餐厨垃圾资源化项目是一个典型的PPP模式，该项目是从应急工程起家，政企之间的合作实属一种偶然。但就是这种“先行先试”的偶然性，引导着这个PPP项目顺利地一路走下来，取得了令业界刮目相看的成绩和典型经验。

　　 从一个应急工程起家的PPP项目

　　 近日，江苏维尔利环保科技股份有限公司副总经理张进峰专程来京出席第九期“中国PPP沙龙”内部研讨会。在研讨会上，张进峰详细介绍了常州市餐厨垃圾资源化PPP项目成形的过程以及相关经验。

　　 “这个项目是在缺乏成熟的技术、没有明确的目标甚至连明确的价格机制和商业模式都没有的情况下发起的，当时是在一种‘先行先试’的模式下完成的。”张进峰告诉中国经济导报记者。2011年3月，江苏省发布了《江苏省餐厨废弃物管理办法》，该管理办法从2011年6月1日起开始施行，并且明确要求江苏省的地级市必须实施起来。常州市对此毫无经验，市政府当时的想法是先通过应急工程积累经验，等到技术和商业模式成熟以后再进行规模化的项目实施，因此，这个PPP项目是从应急工程开始的。

　　 2012年5月20日，常州市正式启动餐厨垃圾应急工程的运行工作：一方面，市政府出资500万元，购买21辆餐厨垃圾收集运输专用车辆，分配到各城区环卫部门，进行餐厨垃圾的收集和运输;另一方面，由江苏维尔利环保科技股份有限公司负责100吨/日餐厨垃圾应急处理设施的技术工艺、设备投资和建设运行。

　　 经过一年的运行后，在企业的技术相对完善、政府也积累了较多经验的前提下，2013年5月常州市组织了200吨/每日餐厨垃圾项目特许经营的公开招标，最终授予江苏维尔利环保科技股份有限公司承担了该项目为期25年的投资、建设、运营的特许经营权，包括源头收集，垃圾运输、废油脂的回收处理和资源化利用等。

　　 “因为没有前人的经验，所以如果没有那些数据积累，就很难计算出运营过程以及收集过程中的成本。同时，前一年数据的积累，也让我们对一些合理的风险控制机制有了明确的界定。”张进峰深有感触地对中国经济导报记者介绍说，对于大多数PPP项目来说，可能很少有前面这一段“先行先试”的工作。但恰恰是有了前面这一段工作，为后期的协议执行打下了良好的基础，明确了技术的可行性和项目的可行性。在之后的项目合同里，常州市政府也明确了“项目运行一年后，将根据实际的运行成本进行调价”这样一个机制。

　　 总体来看，对大多数PPP项目来说，在没有值得借鉴经验和运作模式的情形下，这种“先行先试”的办法值得仿效。政府需要通过与企业的前期合作，通过掌握技术、积累数据、了解实际成本，并对建设费用、处理费用进行精细计算和测算，才能避免信息的不对称，从而保证PPP项目的可持续性。

　　 相互理解比合作更重要

　　 一个PPP项目成功的精髓，应该是企业与政府建立起风险共担、利益共享的合作伙伴关系。

　　 张进峰分析认为，政府与企业的合作，应该是一种相互理解的伙伴关系。在一些项目的运行中，比如餐厨垃圾的收集、垃圾发电上网、技术创新等问题的解决，仅凭企业自身是不够的，还必须依靠来自政府的支持。如果没有政府的作为，常州市餐厨垃圾资源化PPP项目很可能会失败。因为按照维尔利环保的设计，如果达不到200吨/天的处理量，这个项目就不可能挣钱。PPP模式有一个原则，就是伙伴关系。在餐厨垃圾资源化这一领域，既要保持市场公开和公平竞争，保护公众利益和价值的最大化，也要保证项目的可行和可持续性，还要保证企业不会出现暴利，这是PPP项目尤其是垃圾处理这个行业需要突出强调的一点。

　　 “很多PPP项目在招标前，政府不跟企业沟通，而是让招标公司把招标文件做好，预置一些限定，这样一来企业很被动，也不符合PPP项目风险共担、利益共享的理念。”张进峰介绍说，常州市该项目的经验在于，项目前期的运行使得政府和企业对执行标准和资费补贴都有了充分的认识。在这个项目的实施过程中，常州市政府算得比企业自己都细，最终保证谁也不吃亏，企业能有一个合理的回报，又不会暴利，这是一种比较理想的关系。

　　 “政策比资金更重要，理解比合作更重要。”中节能水务发展有限公司总经理周东际分析认为，PPP项目表面上看是用社会资本进行城市基础设施投资，但实际上它是改变政府财政支出习惯，将政府的投资行为逐渐转变为企业的投资行为，将政府的行政管理转变成企业的市场化运作，将政府投资补贴从补建设领域转变成补运营。因此，政府的政策支持力度，尤其是规则设计是否合理，是吸引更多社会资本参与进来的关键。

　　 目前，有个别地方政府不愿意在PPP工程中承担具体事宜，总想把任何事情都推给企业，但事实证明这样的项目到最后也是执行不到位的。在这方面，常州市政府就承担了自己应尽的责任。对于餐厨垃圾来说，最大的难题是收集难。常州市的做法是动员新闻媒体，市内曾有一家大型餐馆，每天产生七八桶垃圾，只交给环卫处两三桶，剩下的卖

　　 给收泔水的。城管支队发现后，就把媒体找来，要开现场会发布信息。这家餐馆开始着急，他们怕顾客认为他们餐馆存在着地沟油问题，最终将所有垃圾如数上交。在政府的支持下，很好地解决了餐厨垃圾资源化项目源头收集的难题。

　　 “从这个项目来看，项目从准备阶段就引入了PPP模式，由政府方出资购买垃圾收运的专用车辆，由企业来负责项目技术工艺、设备投资或建设运营，这样的PPP模式确实发挥了政府和社会资本方各自的优势。”国务院发展研究中心宏观经济部副部长孟春分析称，在常州这个项目的PPP模式中，政府和企业的分工和合作优势体现得比较明显。若社会资本方在项目初期就介入，参与到项目的整个融资、建设、运营中，有利于明确双方的合作目标，进而缩短双方磨合时间和项目建设周期。

　　 要为创新预留下空间

　　 中国经济导报记者了解到，在政策目标、技术路线、商业模式和收费机制都不确定的情况下，很多地方都是基于政企间最大的信任和合作态度，使得这种PPP模式得以建立。

　　 广发证券股份有限公司债券部总经理李茂年对中国经济导报记者分析指出，常州餐厨垃圾资源化项目，在2012~2013年是PPP模式的“试婚”阶段。通过这种“试婚”，将会使得政企间的“婚姻”正式得以缔结。今后，为保证这种PPP合作模式得以稳定、健康进行，还需要加强相关的制度建设。

　　 “我国目前的PPP模式，正处在一个不断推进的过程中，很多情况是预想不到的，应该为实践预留出一定的空间。”李茂年表示，在推动PPP模式的过程中，必须要为创新留出空间。同时，应从制度上保障技术创新。在信息公开的基础上通过建立项目库，进行信息整合，通过大数据的分析，为相关领域的PPP项目提供数据上的支持。此外，应通过银行、券商、保险等金融机构的提前介入，为PPP项目融资提供一揽子的服务。此外，应积极推动建立PPP产业引导基金，来发挥政府的杠杆作用，实现对PPP项目的投资引导。

　　 周东际建议，对于较早参与到国内这类项目的企业来说，非常关注的是有关特许权的终止或补偿的风险问题。因为一个项目在几十年的实施过程中，可能会遇到各种各样的风险，其中也会涉及到有关特许权的终止或补偿问题。但是，目前国内大多数的PPP协议里，对于政府方面考虑得太多，往往对于企业的风险关照不够。建议在这方面，相关政策以及协议要对企业面临的这种风险提前有所预设和考量。

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