广东首例，看汕头模式如何破解PPP落地难

发布日期：2015-08-13来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　 2015年7月1日，广东省汕头市潮阳区3座污水处理厂PPP项目协议正式签署，加之此前签署的潮南区3座污水处理厂的PPP项目协议，标志着汕头市6座污水处理厂PPP项目实现成功落地。

　　 本项目是广东省第一例污水处理设施PPP项目，由广东省住房城乡建设厅牵头组织和指导推进、中国投资咨询有限责任公司担任PPP咨询顾问、广东省政府采购中心实施采购。项目包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建设，合计污水处理总规模26万吨/日，其中一期总规模13万吨/日，总投资15.6亿元。

　　 自2014年12月开始项目筹划，历时近半年时间，省、市、区三级政府紧密协作，借助专业中介机构的服务，进行了诸多创新尝试，为广东省乃至全国范围内采用PPP模式推进乡镇污水设施建设积累了宝贵经验，对引入社会资本，加快推动市政公用设施投资建设和运营具有重要的示范意义。

　　 项目运营难在哪?

　　 乡镇污水处理厂是水环境集中整治的关键一环，直接决定了我国水污染治理的成败。然而，众所周知，相对于较为成熟的城市污水处理厂，乡镇污水处理厂项目建设运营难已成普遍现象，突出体现在以下四个方面：

　　 第一，乡镇财政资金有限，难以支撑污水处理厂项目的建设和运营。乡镇地区经济发展水平落后，财政能力薄弱，污水处理费征收难度大，而仅靠财政收入很难承受起污水处理厂的建设、运营成本。“新增项目没钱建、存量项目用不起”，成为各地乡镇污水处理厂项目建设的常态。

　　 第二，乡镇污水厂项目规模效应差，投资吸引力弱。乡镇污水处理厂处理规模较小，进水水质复杂，配套管网工程量大等，这些因素使得此类项目总投资大、运行成本高、规模效应差，难以吸引到社会资本。

　　 第三，配套管网建设滞后，影响厂区运营。由于配套管网投资额相对较大、建设资金较难筹集，管网建设严重滞后，导致大量乡镇污水处理厂因无配套管网而常年“晒太阳”。

　　 第四，乡镇政府缺乏配套支持，难以科学管理。污水处理设施“三分建设、七分管理”，管理驱动才能保证治理成效。然而，乡镇政府往往缺乏与污水处理相关的管理人才和技术人员，从而无法进行有效科学的管理，以至于污水治理成效堪忧。

　　 如何有针对性地解决上述问题，缓解地方财政压力，提高项目投资吸引力，完善配套管网建设工作，提高项目运营效率和质量，成为破解乡镇污水处理厂项目建设运营难题的关键。

　　 因地制宜，创新方案

　　 为切实解决乡镇污水处理厂项目难题，中国投资咨询公司与省住建厅、汕头市环保局、市潮阳区及潮南区政府等相关部门进行了多轮沟通，结合乡镇污水厂项目的具体特点，有针对性地设计了PPP实施方案，确保项目方案科学、可行。其中“厂网一体、同步运作、多项目捆绑”的模式在实施方案专家评审会上得到了专家的广泛认可。

　　 该项目特许经营期为30年，在项目特许经营期内，由社会资本负责完成项目设施(包括厂区及管网)的设计、投资、建设、运营和维护，提供污水处理和管网运营服务，并向政府收取污水处理费和管网运营维护费。政府方负责监督、管理社会资本提供的服务，依照项目协议约定向其支付污水处理费和管网运营维护费。

　　 结合上述要求，方案从以下三方面寻求创新，以彻底解决乡镇污水处理厂项目建设和运营难题：

　　 第一，灵活运用PPP模式运作管网项目。

　　 污水管网是典型的非经营性基础设施项目，如何灵活运用PPP模式解决非污水管网的建设和运营难题是实施方案的核心。本项目创新性地采用DBFOT模式，在项目特许经营期内，由社会资本负责厂区及配套管网的优化设计、投资、建设及运营维护，政府方基于运营绩效向其支付污水管网运营维护费，合作期满后，社会资本将管网设施无偿移交给政府。此模式通过政府直接购买服务的方式解决了配套管网建设运营难题，为乡镇污水厂配套管网建设提供一种新思路。

　　 第二，厂网一体，同步运作。

　　 2015年2月，财政部、住房和城乡建设部联合印发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号)指出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营。

　　 为落实上述“厂网一体”精神，本项目采用“厂网一体、同步运作、单独核算”的机制。一方面，采用DBFOF模式赋予社会资本工作的灵活性，统筹安排资金与工程规划，切实做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运。另一方面，鉴于污水厂处理厂区与管网的工程性质、技术要求、运营维护模式、付费及调价机制等均存在较大差异，因此方案将厂区与配套管网项目分开运作、单独核算，便于政府方进行差异化、针对性管理。

　　 第三，多项目捆绑招标，发挥规模效应。

　　 为增强项目的吸引力，发挥规模效应，引入资金实力雄厚、运营管理经验丰富的社会资本，保障项目建设质量并降低运营成本，本项目将汕头市内6座乡镇污水处理厂及配套管网捆绑招标，总体规模达13万吨/日，总投资达15.6亿元，充分发挥了规模效应，提高了项目对社会资本的吸引力。

　　 高标准严要求，规范采购

　　 第一，选用省级采购平台，增加项目影响力。

　　 在实施本项目采购时，各方当事人坚持高起点、高标准、严要求运作，选择省级政府采购平台——广东省政府采购中心进行采购，采购过程公平公开公正，打消了社会资本的疑虑，增强了项目的影响力。

　　 第二，实施机构与采购主体相分离，加强协调力度。

　　 本项目创新性地将项目实施机构与采购主体相分离，并增强各相关机构的协调力度。项目的实施机构为潮阳、潮南区环保局，项目的采购主体则是汕头市环保局。由项目采购主体统筹负责采购工作，协调区政府、区主管部门、咨询机构及采购代理机构等各方力量。这一架构强化了项目的协调服务力度，提高了沟通效率，同时增加了政府方的信用水平，提升社会资本的投资信心。

　　 第三，科学资格预审，避免“劣币驱逐良币”。

　　 本项目资格预审时，将目标企业定位为水务行业大型战略投资运营商，其需要具备一定的投融资能力和丰富的污水处理项目投资、运营经验。这一设计在一定程度上避免了“劣币驱逐良币”现象的发生，即杜绝了部分公司恶意报价导致优质投资人无法中标的情形。最终，11家国内顶级的水务公司参与并通过了资格预审，为实现合理、充分竞争奠定基础。

　　 第四，综合评审，择优选择社会资本。

　　 本项目技术条件、核心边界条件较为明确，故采用公开招标方式进行采购，并以综合评分法作为评标方法。评审指标主要包括商务报价、技术方案、投融资方案、法律方案等四方面，择优选择中标社会资本。

　　 让社会资本充分竞争

　　 由于前期工作到位，项目方案设计科学、可行，采购流程科学规范，本项目吸引多家国内领先污水处理企业投标，市场竞争充分，实施效果显著。最终，本项目确定两家国内水务行业领先企业分别作为项目的中标人，且中标价较政府最高限价大比例下浮，各项目报价平均下浮约33.4%，远超政府方预期。

　　 通过创新性采用PPP模式运作，本项目成功地引入优质社会资本，不但为汕头市的污水处理设施建设筹集了社会资金，缓解了地方政府付费压力，加快乡镇污水厂建设进度，还加快了政府职能的转变，实现了项目最优风险分配。

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