全球最著名产业新城PPP案例：伦敦道克兰之复兴

发布日期：2016-01-22来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　 来源：园区中国

　　 导读：

　　 提起全球范围内的城市更新案例，伦敦道克兰新城的复兴是最为出名的典范之一。道克兰新城更新过程中最为人津津乐道的，是它的PPP模式——用伦敦自己的语言，叫做“杠杆规划”(Leverage Planning)，即政府用一小部分投入撬动更大规模的社会资本，双方协作共同投资的模式。

　　 据华夏幸福称，固安工业园当时的规划设想，一个很重要的参照学习对象就是道克兰新城。

　　 这个全球最著名的产业新城PPP案例，其中究竟有怎样令人着迷的故事?园区中国(park_china)今天就为各位慢慢道来。

　　 我们首先来谈谈整个伦敦城的衰落与复兴。20世纪中后期，制造业开始由英美等国向爱尔兰、以色列和东亚转移，船舶大型化和集装箱化等物流革命兴起，加之英国工业体系本身的衰退，整个国家陷入了痛苦的衰退期，首都伦敦首当其冲。

　　 1970年代末，以伦敦为首的英国大城市都出现了一种新现象：以废弃的工业或仓库废墟为特征的大块空白或半空白土地等待着再开发。

　　 大多数这类土地都是公有或半公有的，当地市政部门计划将其用于住房或修路，但由于受制于财政削减或公众反对而无法施行。

　　 紧邻着伦敦内城的繁华，是几百英亩荒凉的港口、码头和仓库等的空虚和无助。有各种委员会、报告、讨论，但郁闷的是，没人负责，没有收效。

　　 曾经繁荣一时的伦敦道克兰金丝雀码头

　　 当时著名的城市规划学家彼得•霍尔提出了一个“完全非正统的极端激进的处方”——自由港(Freeport)解决方案，即挑选某个小片地区进行各种尝试，不对其进行约束，这一方案“将以正大光明的自由企业为基础，官僚主义将被控制到绝对的最少”。

　　 这一方案试图将地方规划的限制降至最低，甚至取消那些规划限制，对外来的资本、工商业及外来劳动力等各种因素完全开放，让完全自由的市场力量来启动衰败地区的复兴计划。

　　 但当时英国的福利政策是不允许这种基本完全市场经济的城市更新方式，这种“非规划”的理念仅仅是个理论模型而已。

　　 然而1979年，“铁娘子”撒切尔夫人领导的保守党上台执政后，实行了私有化、去监管化、减税等一系列新政，对城市建设的政策也转向以市场为主导，鼓励私有资本介入城市开发。英国政府随后很快采纳了霍尔的方案，引入“企业区条例”。

　　 根据该方案，英国政府在1980-1981年间制定了15个“企业区”，入驻这些区域的公司可以享受100%的资本折让，以及工业和商业建筑减税、免征土地开发税，以及免除许多常规规划和管理限制。我们现在看来，这其实与我国改革开放后设立“特区”和“产业园区”有着异曲同工之妙。

　　 同年，《英国地方政府规划与土地法》获得通过，授权国家环境部建立城市开发公司(UDCs)，取代地方政府来负责城市开发区(UDA)的工作，并赋予UDCs一系列权力，其中包括：经国务大臣和有关部长批准后，UDCs可以不经公众听证，即可获得属于公共部门的土地。

　　 伦敦东南部道克兰地区就被选中作为第一批UDCs的试点。

　　 道克兰距离伦敦市中心不过8公里，西起著名的伦敦塔桥东至皇家码头，坐拥22平方公里土地，沿着泰晤士河河岸线长达80公里，涉及沿泰晤士河的五个行政辖区：Wapping，Limehouse，SurreyDocks，IsleofDogs，RoyalDocks和Beckton。

　　 这里原本是一个有许多功能居住区和大量仓库的工业码头，但由于和伦敦交通体系分离，当时道克兰及其周围社区实质上远离了伦敦中心区而变得日益贫穷。

　　 其河边是杂乱的土地及110幢破旧建筑物，约60%的工业用地和水域被荒废，那些不愿意也无资金再开发的公共部门占用了大部分土地，私人部门仅占有相对极少的土地。1971—1981年间，该地区人口数量下降了18.15%，失业率比伦敦城内高113%，83%的居民住在出租房里。

　　 1981年，英联邦政府成立了半官方性质的“都市综合体开发商”伦敦道克兰发展公司(LDDC)，致力于复兴衰败的道克兰港区。

　　 道克兰项目初期计划采取“杠杆规划”(leverageplanning)模式，也就是PPP模式。政府只对关键性大型基础设施投资，面向土地和建筑工程的投资则来自社会，政府筹划用4.41亿英镑政府投资吸引约44.4亿英镑社会投资。

　　 这是一个非常理想化的方案，十倍杠杆投资组合看似也是符合常规开发的比例，但是现实的骨感总是来的更快，也更剧烈。

　　 当时伦敦政府仍显得经验欠缺和急躁疏漏，除了交通、住房和特定设施外没有其他投资的预期，基础设施有一个大致的设想但没有具体方案，也没有规划连接道克兰与伦敦市中心的道路，更没有预期可能的社会成本。

　　 这导致一开始LDDC对道克兰的开发并不成功。它先设计了一个宽泛而灵活的以需求为导向的开发框架，但由地方公众社区团体成立的道克兰联合委员会反对LDDC提出的道克兰规划方案，环境、土地和交通问题阻碍了投资者在该区的投资，政府也无法拿出资金购买土地。

　　 其实，道克兰区合作开发区的建立本身就是试图让规划和开发过程绕过当地政府以及居民，这也是其后来遭到批判的主要原因。

　　 为吸引社会资本，政府颁布了一系列大刀阔斧的激励措施，如开发土地税全部减免、投资充抵未来十年税收等政策，道克兰的土地也以极低的价格出售。而另一方面，基础设施实施缓慢，加之80%的土地掌握在分散的业主手中，政府在开发过程中完全丧失了主导权，实际建设工作更难以落地。

　　 另外，道路、铁道等投资超出预算，项目未按期建设，导致基础设施和地区开发步调极度不协调。

　　 随后，LDDC通过大规模的通讯和交通基础设施建设，改善了道克兰区域的投资环境。它修建轻轨将其与伦敦地铁线联通，建设公路干线并联接到全国高速公路网等;其次，LDDC利用公共资金作为杠杆，将土地以比市场平均水平低的价格出让给开发商，成功地吸引了私人投资。

　　 1980年代，英国经济开始回暖，道克兰开发区土地的商用价值大大提升，LDDC从土地增值中获得了巨大利益，土地价格从1981年的8万英镑/英亩上涨到1988年的400万英镑/英亩。

　　 通过分期开发住宅、商业物业等所获得的收益滚动开发，到1991年3月，LDDC已经购买了2109英亩土地，占道克兰总面积的40%。其中483英亩用于基础设施，1225英亩出售给私营部门用于开发。

　　 1981-1987年，LDDC共投入公共资金3.8亿英镑，吸引了20亿英镑的私人投资。道克兰因此成为1980年代“杠杆规划”的最杰出案例，和其他城市内城复兴的样板。

　　 然而命运给道克兰开了一个玩笑，到了1990年代初期，在西方国家整体经济萧条影响下，伦敦的商业办公面积需求大大减少。

　　 伦敦政府在开发初期欠下的发展债在这时被暴露了出来，由于该区交通与公共设施不完善，与其他商务区相比，道克兰地区受到打击更为严重，1988-1994年间码头区的办公不动产价格下跌了43%，附带45%的空置率。对投资者来说，由于项目后期信贷成本大幅上涨，企业成本飙升。

　　 原本80年代的英雄，一下子沦为90年代的狗熊，道克兰郁闷异常。看上去，这个雄心勃勃的计划即将被扫进历史的垃圾堆，然而谁也没想到，第二次逆袭来得居然如此之快。

　　 1993年， LDDC发布了为期14年的财务计划，计划投资16亿英镑用于提升交通设施。同期英国经济形势重新转好，对商务办公空间的需求大幅增长，而伦敦其他地区办公面积的供应没有提高，大量企业将选择转向道克兰地区。

　　 到了1998年，该区共建成约232万平方米的商业办公面积和2.4万余套住房。1990年代后期，该区的办公面积出租率达到98%，价格上涨了30%。

　　 尽管道克兰的复兴最终艰难地一波三折地总算取得了成功，但还是有很多学者对此包含批评。

　　 因为按照最终的估计，该项目利用社会资本86亿英镑，高于计划中的社会融资额(44亿英镑)，这些私人投资包括了旅馆、办公楼、商店、工厂、印刷、娱乐设施、培训机构，甚至地铁等公共设施，其中75%的投资来自国外。

　　 但是硬币的另一面，政府投资也达到60亿英镑，大大超出最初的计划(4亿英镑)，据说，这还是没有统计隐藏成本如税收减免、投资优惠、土地出让金折扣等的数据。

　　 另外加上财政刺激政策方面损失的10亿英镑，该改造项目总公共财政成本超过70亿英镑，形成了所谓的“反杠杆”，即公共投资为社会投资形成担保。

　　 让道克兰饱受批评的还不止这一点。

　　 1985年，道克兰开始推动它最为华彩的章节——金丝雀码头的建设。LDDC与另一家总部位于美国多伦多的开发商奥林匹亚和约克(O&Y)达成PPP模式的合作。

　　 O&Y公司擅长大规模的公私合营，即由它提供融资，政府提供廉价土地，一起创造新的城市中心，比如它曾运作过纽约的曼哈顿世界金融中心。而在金丝雀码头，O&Y也故伎重施，买断租约以吸引伦敦中心区以外的公司迁往道克兰，比如劝说美国运通公司从伦敦布劳德盖特(Broadgate)迁来。

　　 不幸的是，1990年，始于美国席卷全球的经济萧条来临，之后三年里，伦敦的金融和商业服务业工作岗位减少了9万个，伦敦及其周边的办公区面积空置了1/6，许多美国银行从伦敦撤离。

　　 到1992年4月，伦敦中心区和道克兰办公楼的空置率已经达到18%，在道克兰空置率更达到50%，金丝雀码头超过40%，许多正在开发的码头和广场项目停止，多家开发商破产，其中最为轰动的悲剧者就是O&Y，由于金丝雀的地产项目滞销，负债累累的O&Y被银行拒绝贷款，最终资金断裂，于1992年申请破产。

　　 而金丝雀码头庞大的供给一度也被激烈批评为鬼城，这与前几年中国各地新区被普遍质疑为空城鬼城的情况颇为相似。

　　 这场悲剧也让社会开始反思“由私营部门实现公共目标的局限性”。“道克兰的经验暴露了过度依赖房地产发展来刺激城市复兴的致命弱点，如果不采用其他手段限制生产，政府向开发商提供的激励因素必将引起过度供给。”哥伦比亚大学教授、《简介：当代世界的纽约与伦敦》一书作者苏珊•费恩斯坦论断道。

　　 但这毕竟还是历史长河中的一道波澜。道克兰的复兴虽然命运多舛，在目前来看仍然一个螺旋式的上升结构。如今，道克兰已经成功转型为世界级金融中心，这里聚集了银行、金融机构和法律服务等众多行业，摩根斯坦利、瑞信、花旗等世界知名金融机构是该地区的主导租户。

　　 这里是伦敦最具活力的一处新城，俨然具有了替代中央商务区的趋势，其在世界金融界的地位与纽约曼哈顿岛相差无几。同时，它还带动了整个伦敦向高科技、创意产业和高端服务业的全面跃迁。

　　 如今的道克兰金丝雀码头，已经重新成为繁华的代名词

　　 总体而言，道克兰的复兴依然是值得我们去深入学习和借鉴的，尤其是公司合营这种PPP模式的精神和内涵。

　　 严格而言，道克兰的PPP模式其实是一个广义层面的PPP，与目前我国推进的狭义层面的PPP模式并不那么相符，但其真正体现了一种公私合营的体系与契约精神。包括如何更好地搭建公私之间的资本协同、合作分工、财务平衡、收益分享、风险分担等框架，道克兰案例还是提供了很多宝贵的经验与教训。

　　 作为一个仿效者与追随者，固安工业园的开发经营过程也确实有不少道克兰复兴的影子，尽管目前还远远没有到能够算清总账，盖棺定论的程度。

　　 当然，华夏幸福这个强有力的民营性质的组织者与统筹者的角色，与道克兰那个具有强烈政府背景的LDDC形成了比较鲜明的差异性，这应该也是一个很有趣和很有研究价值的对比研究样板。

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