供水领域PPP项目的典范 ——江苏省徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP案例

发布日期：2016-03-16来源： PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/徐州市财政局 孙晓强   徐州市新水公司 朱信敏

　　湖水清澈，碧波荡漾。3月的骆马湖春潮涌动。

　　从位于江苏省徐州市新沂窑湾镇境内的骆马湖取水口到徐州经济技术开发区徐庄水厂(第二地面水厂)，再到刘湾水厂(第一地面水厂)，80公里长的施工战线上，处处是繁忙的建设现场。

　　再过6个月，清纯的骆马湖水将通过原水管线长途跋涉，经过徐庄水厂先进的制水工艺生产出的自来水，流入千家万户，

　　骆马湖水源地及原水管线项目于2014年10月15日开工建设，今年9月将实现正式供水。不到两年的时间里怎么能完成如此浩大的工程?记者在采访中了解到，这强大的动力就源自徐州市推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，将骆马湖水源地及原水管线工程列入PPP项目。

　　抢机遇：入选全国首批30个PPP示范项目

　　今年2月16日，在江苏省政府采购网上，一则《徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目中标公告》，赚足了PPP业界的眼球。这不仅因为该项目为总投资24 亿元的大型供水项目，引起北京首创、粤海集团、北控集团等国内一流大型供水集团企业竞争，也因为它是财政部首批确定的30个PPP示范项目之一，从项目本身的投资规模、风险分担、交易结构、回报机制、合同条款以及引领示范、社会效应等方面都备受各级政府、行业机构和供水企业的关注。

　　为规范推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应，财政部确定了全国首批30个PPP示范项目，徐州市骆马湖水源地及原水管线项目和城市轨道交通1号线一期工程项目位列其中，投资额占这30个项目总投资的10.2%。

　　徐州市委、市政府高度重视PPP项目推进工作，成立了以市长为组长的PPP工作领导小组，领导小组办公室设在市财政局，并于2015年3月，在全省率先出台了《市政府关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》，指导PPP规范运作。为有序推进徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP工作，成立了以分管市长为组长的原水PPP项目领导小组，领导小组下设工作组，由市财政局分管局长为组长，市水务局分管领导及政府资本方代表徐州市新水国有资产经营有限责任公司(以下简称“新水公司”)主要负责人为副组长，负责PPP项目日常推进工作。

　　市 PPP办公室主任、市财政局局长李京城说，在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式，是落实党的十八届三中全会精神的重要举措，也是推进财政体制改革和政策创新的必然要求。骆马湖水源地及原水管线工程具有典型的PPP特征，一定要按照财政部要求做成标准的、规范的PPP项目，通过充分竞争引入社会资本先进技术和管理经验，实现政府、社会资本、社会公众的三方共赢。

　　骆马湖水源地及原水管线PPP项目有以下几个特点：

　　持续经营：鉴于球墨铸铁管及泵站房屋设计寿命在50年以上，且管线铺设占整个项目总投资的82%。在PPP项目实施中，工作小组以每周例会方式多次论证、研究，按照政府和社会资本“合伙做企业”思路，创新引入“持续经营、债务延续”理念。原水管线及房屋等资产按50年计提折旧，30年后政府有偿回购项目公司剩余资产，突破了特许经营期限30年的概念。经测算，如按30年特许经营期内全部计提折旧计算，初期财政补贴将超过2亿元，按目前运作方式，初期财政补贴在1亿元以下，实现了地方财政各年度支出的平滑处理，大大减轻了当期财政负担，也符合财政代际公平原则。

　　充分竞争：该项目为财政部首批示范项目，市场关注度高，且边界涉及清晰、风险分配合理，在项目推进阶段就引起国内众多水务企业关注。为使项目充分竞争，进一步降低项目收益，市水务局分别于2015年9月16日、10月21日在江苏省、徐州市举办的PPP推介会上面向全国将项目进行了推介，并邀请国内一流供水企业参与竞争。

　　提高运营效率：该项目采取PPP模式，不但可以盘活政府存量资产，充分发挥财政资金杠杆撬动作用，还能快速提高原水供应的服务能力，避免了由政府直接运营带来的效率低下、人员臃肿、成本增加等问题;广东粤海控股集团有限公司(以下简称“粤海集团”)中标后，凭借其向香港、深圳、东莞等多地供水经验，可以更加高效运营原水项目公司。

　　培育人才：由于项目实施初期，国内缺少可借鉴的供水PPP项目案例，每个环节都由市财政局、水务局、国资委、新水公司、咨询机构、会计师事务所、律师事务所等多家单位共同探讨、比选最优方案。自2015年3月正式启动项目算起，从项目的识别推出、完成物有所值评估、财政承受能力论证、编制实施方案，到进入政府采购程序直至落地，整个实施过程经历了近一年时间。骆马湖水源地及原水管线PPP项目的落地，在积累经验的同时，也完成了PPP人才的锻炼、储备，为徐州市后续 PPP项目的实施打下坚实的基础。

　　惠民生：真正建成让群众受益的民生工程

　　作为区域性中心城市，徐州仅有一个地面水厂，随着经济社会发展和城市日益扩大，供水矛盾逐渐显现。为提高供水水质，压采地下水、增加地表水供应能力，涵养地下水资源，保证城市供水安全，经过反复调研论证，市委、市政府决定实施第二水源地工程。

　　骆马湖是我国第七大淡水湖，湖区面积375平方公里，总库容8亿立方米，水质常年保持在Ⅲ类，深水区可达Ⅱ类水标准，水体自然净化能力强，是徐州境内和周边最安全、最可靠的战略地表水源地。为确保徐州市供水安全，让百姓喝上优质水，市委、市政府决定建设骆马湖水源地及原水管线项目。项目概算总投资20.8亿元，为保障项目建设资金需求，新水公司先行融资用于项目前期建设，已取得农业发展银行贷款7亿元，期限8年，综合成本为基准利率加工程保险费;兴业银行、江苏银行10.92亿元银团贷款，期限12年，综合成本为基准利率;中国农发重点建设基金2.88亿元，期限10年，年化综合成本1.2%。项目建设主要内容包括水源地、取水泵站、加压泵站、管线铺设等内容，其中铺设球墨铸铁原水管线145.5公里(含双线部分)。

　　市水务局局长卜凡敬说，实施骆马湖水源地工程，不仅能满足徐州主城区供水问题，还是一个造福千万徐州人的民生工程。除了主要供应徐庄水厂原水之外，未来还将分别向睢宁和邳州每天输送10万吨水。同时，还向刘湾水厂每天供应20万吨原水，腾出原来供市区的下级湖的水源，用于供丰县和沛县，这样就形成一个全市区域供水的新格局。因此，骆马湖水源地及原水管线工程可以说是造福全市人民的一项最大的民生工程。

　　树标杆：积极探索建成全国示范项目的典范

　　自从全国首批30个PPP示范项目确定以来，财政部一直关注着这些项目的进展情况。2015年 7月16日，财政部PPP领导小组副组长、金融司司长孙晓霞督导徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目运作情况时表示：“该项目非常具有代表性，可作为财政部30个PPP示范项目中的标杆，在全国范围内推广”。

　　新水公司董事长兼总经理王智辉介绍了如何把这个PPP项目打造成全国标杆的。

　　在确定实施骆马湖水源地工程后，为提高原水供应服务质量及运营效率，减轻当期财政负担，市政府决定采取PPP模式，择优引入社会资本，成立原水项目公司统一运营徐州市原水。负责项目运作的新水公司是徐州市政府批准从事市区水利、水务资产经管理的国有独资公司，主要负责水利基础设施投资、建设、管理以及供水、污水等水务市场经营管理等业务。

　　该项目在充分竞争的基础上，最终粤海集团凭借其出色的原水运营技术、财务与法务方案，从强有力的竞争对手中脱颖而出，将与政府代表方新水公司共同组建PPP 项目公司(SPV)。粤海集团是广东省人民政府授权经营国有资产的综合性企业集团，成立于2000年，目前资产总额800亿元，员工1.2万人，旗下拥有 4家香港联合交易所上市公司，全资及控股子公司逾250家，水处理规模1270万吨/日。

　　王智辉说，这个项目之所以能够成为全国PPP项目的标杆，完全依靠项目实施过程中严格按照国家PPP项目的要求，结合自身特点探索出一套成熟经验，形成可复制、可推广的实施范例。主要体现在：

　　运作模式。根据项目自身为存量项目的特点，结合国家PPP的相关政策，通过项目工作小组的多轮方案论证，采取PPP中的TOT(移交-运营-移交)运作方式。即政府将项目资产及运营权移交给原水项目公司，项目公司在授权期限内统筹负责市区原水项目的运营维护，在授权期限结束时将项目整体资产转让给政府或新的项目公司。

　　边界条件设置。为便于测算成本及补贴金额，经骆马湖水源地及原水管线PPP项目工作小组多次讨论研究、组织专家论证后，设置了项目边界条件，并报市政府审批。

　　信息公开。项目采取公开招标采购社会资本，每个环节都做到公开透明，2015年3月在江苏省财政厅公布的PPP项目首批咨询机构库中，以竞争性磋商方式公开选择咨询机构，最终江苏现代资产投资管理顾问有限公司作为本项目咨询服务机构。2015年11月27日在省采购中心发布社会资本资格预审公告，12月21日在省采购中心发布采购公告，按照省采购中心采购流程， 12月23日、24日组织通过资格预审的社会资本现场察看微山湖、骆马湖原水现场，12月25日在徐州市水务局公开答疑。2016年2月2日在省采购中心开标，并在省专家库随机抽取专家评标，公示5个工作日无异议，2月16日发布正式中标公告。

　　报价设置。本项目PPP的采购内容为骆马湖原水资产及微山湖原水资产的特许经营及维护服务，项目的报价竞争点是政府采购社会资本的核心要素，通过社会资本对竞争点的报价，可达到充分竞争、择优选择的目的。本项目中，因单位原水供应服务购买价格采用运营成本补偿加合理收益原则进行测算，特许经营期内逐年的购买价格相对独立。报价竞争点设置为社会资本依据政府公示的30年单位原水供应服务购买价格进行上浮或下浮率的统一报价。

　　政府购买服务模式。本项目因前期投资额大与售水价格低产生的矛盾因素，为保证社会资本合理收益，政府需对项目进行补助，以提高项目自身收益，达到社会资本的合理预期。另一方面，本项目服务的接收方为自来水公司，基于自来水公司与政府长期对于水价的认同偏差，将直接影响本项目原水售水价格的确定。而社会资本无法预见这一敏感问题所带来的经营障碍，可能直接影响项目实施PPP模式的质量。所以，本项目采取政府购买服务方式采购项目公司原水供应服务，即由政府与下游自来水公司直接结算原水价格，以保障社会资本投资本项目的相关权益，风险合理分配。

　　赢利而不暴利。为防止原水项目公司产生暴利，根据《PPP项目协议》约定，从开始商业运行日起算，每三至五年进行一次中期评估，必要时可以进行年度评估。同时设计了“成本补偿+合理回报”收益模式，成本补偿金额指政府根据项目公司年度经营情况，弥补项目公司的经营亏损，合理收益金额指政府按照项目公司的初始投资，以合理收益率(即通过充分竞争的中标价格)逐年支付给全体股东的回报金额。项目实施推进过程中，经与多家社会资本沟通，社会资本方都坚持投资收益率需高于8%，经充分竞争、公开招标，最终中标价格6.96%，实现了物有所值，减轻了市财政未来30年的支付压力。

　　有偿移交。本项目建成后固定资产原值为24亿元，其中绝大部分资产为管道和房屋，其资产寿命不低于50年，特许经营期结束后项目公司尚存在资产残值，而项目公司贷款尚未清偿完毕存在银行贷款余额，政府将按照社会资本方持股比例支付给社会资本方对应金额。

　　求突破：在公共服务领域推广PPP项目

　　徐州市实施的PPP项目走在了全国前列，受到财政部领导的高度重视。2015年10月，财政部部长楼继伟到江苏调研时，专题听取了徐州市财政局PPP工作汇报，并给予充分肯定。

　　市 PPP办公室主任、市财政局局长李京城说，骆马湖水源地及原水管线工程能够成为全国PPP示范项目的标杆，也为徐州今后实施PPP项目积累了宝贵的经验。它的意义在于，有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开;有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力;有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，尤其是有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

　　春潮涌动千帆竞。过去的一年，徐州市也迎来了PPP发展的春天。

　　2015年6月，邀请财政部PPP中心副主任焦小平来徐州市开展PPP工作培训，全面系统讲授PPP业务操作，参加人数超过600人。

　　2015年8月，建立市级PPP项目库，入库项目45个，总投资1420亿元，其中：入选财政部首批示范项目2个、省级试点项目14个、省级PPP项目库41个，数量和投资总量均居全省首位。

　　2015年10月，由市政府主办、市财政局承办的全市PPP项目推介会成功举行，现场签约93项，签约项目投资额超过800亿元，营造了良好的PPP氛围。

　　2016年2月，全国第一单PPP基金投资项目花落徐州城市轨道交通2号线一期工程，对于拓展投融资渠道、引导社会资本参与城市建设起到积极推动作用。

　　今后，徐州市将在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与。

　　PPP的道路，在徐州会越走越宽广。

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