揭秘长沙磁浮快线建设背后：PPP让参与各方“异性相吸”

发布日期：2016-04-22来源：中国市政工程行业协会 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　磁浮列车，利用电磁“同性相斥、异性相吸”的原理，使车体悬浮在轨道上方，从而实现“贴地飞行”。

　　即将投入试运行的长沙中低速磁浮快线，则因为采用政府与社会资本合作(PPP)模式，让项目参与各方实现“异性相吸”。

　　“长沙磁浮快线正是由于创新投资建设模式，最大限度发挥了政府和社会资本各方优势，一年多就建成投运。”12月13日，省财政厅副厅长郭秀宏等接受湖南日报记者专访，分享了政府与社会资本合作的故事。

　　社会资本“抛绣球”，政府“一见钟情”

　　高铁长沙南站和黄花国际机场之间，虽有长沙大道连接，但路上经常拥挤不堪，往往有乘客因此“误点”。能否建设一条快速轨道线，将两大交通枢纽连接起来，从而实现“两点一线”的飞跃?2013年5月，省委副书记、省长杜家毫首次提出上述设想。

　　恰在此时，中车株机主动抛出“绣球”：依托自主研发的我国首台可投入商业运营的中低速磁浮列车专利技术，向政府方提出项目投资建设方案——PPP模式。

　　“PPP项目一般都是由政府方发起，但长沙磁浮快线是由社会资本方主动发起的，这在国内都很少见。”郭秀宏说，对于社会资本方抛的“绣球”，政府方基于城市发展需求与产业链战略价值，几乎是“一见钟情”。

　　在省委、省政府推动下，我省很快开展项目前期工作，对可行性、安全性、环保性等进行专题研究。2014年3月，长沙市财政局正式向省财政厅提出申请，将长沙磁浮快线纳入全省首批PPP试点项目。

　　中车株机有磁浮技术，但还要选择“靠谱”的设计施工单位。能不能把视野拓展到全国，把最有实力的公司吸引过来建设?郭秀宏说：“通过公开竞争方式，选择合作伙伴，也是PPP的规则要求。”长沙市政府根据《政府采购法》，通过竞争性谈判方式，从参与谈判的国内3家公司中，又“相中”了中国铁建股份有限公司。

　　政府方和社会资本方就此联姻。长沙市轨道交通集团(代表长沙市政府持股32.8%)、湘铁集团(代表省政府持股29.7%)、湖南机场股份有限公司 (代表省政府持股7.8%)、中车株机(持股7.8%)、中国铁建股份有限公司(持股21.9%)，共同组建特许经营公司——湖南磁浮交通发展股份有限公司，负责长沙磁浮快线的投资建设与运营，注册资本12.8亿元。区别于传统信用和担保贷款，湖南磁浮交通发展股份有限公司采取有限追索的项目融资模式(建设期由项目公司股东单位提供信用担保，运营期后转为以项目资产抵押和收益权质押担保，风险锁定于项目本身)，向银行贷款32亿元，工程建设就此“不差钱”。

　　坚持保本微利，突出公共产品属性

　　社会资本方有逐利要求，但长沙磁浮快线属于准公共产品，如何既满足公共服务需求，又能让社会资本有钱可赚?

　　“PPP不是一场‘婚礼’，而是一段长久的‘婚姻’，合作期贯穿项目全生命周期，长达30年。”郭秀宏说，针对长沙磁浮快线社会效益显著、投资收益率低的特点，项目以使用者付费为基础，不足部分由政府进行基于客流量的票价补贴，保障项目合理的投资收益水平，同时设置客流超预期时的收益分享机制，体现了 PPP模式下政府与社会资本风险共担、收益共享的特点。也就是说，既不能让社会资本亏本，但也不能暴利，而是保本微利。

　　为此，政府方与社会资本方进行过多轮博弈。最开始，社会资本方提出年收益12%的要求，但经过几轮“拉锯”，先后将收益率降到8%甚至6%。“我们的目标是年收益不超过6%，能够再低一点最好。”郭秀宏透露，现在政府方与社会资本方已就此接近达成一致。

　　社会资本方的收益，包括两部分：一方面，中车株机和中铁建，都是项目的要素提供方，其回报的重要来源包括项目的施工利润、售车利润等。另一方面，中车株机和中铁建作为项目公司股权的长期持有者，也受益于项目公司的未来现金流(包括长期稳定的票务收入、辅业收入等)。

　　省财政厅PPP办公室主任、金融与债务处处长张利武介绍，长沙磁浮快线必须突出公共产品属性，票价不能定得太高，须综合分析同样功能的其他交通方式票价设置情况，如的士、机场大巴等。同时要合理测算客流量。记者了解到，目前湖南磁浮交通发展股份有限公司正在加速运营筹备相关事宜，按照国家有关标准，全力加速票价政策制定。

　　成功示范，带来“1+1>2”的效应

　　作为湖南省首批30个PPP示范项目之一，长沙磁浮快线堪称成功示范。

　　PPP模式作为新型的公共产品和服务投入机制，正是扩大有效投资需求、推进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。通过公私合作建设长沙磁浮快线，省、市政府只需投入合计持股70.3%的资本金9亿元，其他部分由社会资本方承担，政府即期投入减少了30多亿元。即使是项目公司贷款，也是采取有限追索的项目融资模式，风险锁定于项目本身。

　　“这种PPP模式，转变了公共产品供给机制，有效缓解了地方政府债务压力。”郭秀宏说，在PPP项目中，政府方与社会资本方以契约形式，结成合作伙伴，促使政府职能由“运动员”向“裁判员”转变，同时充分发挥社会方的能动性和创造性，让专业的人做专业的事，有利于提高公共产品供给效率和公共服务水平。这也是长沙磁浮快线得以在1年多时间就建成的原因。

　　长沙磁浮快线开启了一扇大门，不仅给中车株机、中铁建等社会资本提供了一个广阔的空间，而且通过这一项目的示范带动，将进一步激发公共产品和公共服务领域的民间投资活力。郭秀宏认为，PPP模式可有效打破社会资本进入公共产品和公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共产品、公共服务，给予中小企业更多的参与机会，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共产品和公共服务投入机制。这既充分发挥了市场对资源配置的决定性作用，又更好发挥了政府作用。

　　■专家点评

　　创新模式，推动“三个转型升级”

　　长沙磁浮快线采用PPP模式，发挥财政资金的“撬动”作用，吸引社会资本参与，达到了政府、社会、企业多方共赢的效果。该项目的PPP实践，具有省委、省政府高度重视、社会资本率先发起、财政部门主动跟进等三个特点。除了PPP模式本身具有减轻政府负债、提高公共产品供给效率、激活社会资本三重效应之外，从宏观视野上该项目还具有深远意义，已经或即将带来“1+1>2”的社会效应。

　　推动全省产业转型升级。中车株机生产的具有完全自主知识产权的中低速磁浮列车，正是完全符合“智能、绿色、高端”理念和“中国制造2025”标准的两型产品。通过这个PPP项目建设，一方面可推动中车株机磁浮技术快速产业化，尽快推向全国甚至参与“一带一路”建设;另一方面，还将对我省产业转型升级起到“火车头”的示范带动作用。

　　推动长株潭城市群转型升级。长沙磁浮快线，把地铁、高铁、航空、高速公路、城市干道无缝连接起来，长沙因此成为实现与磁浮列车“空铁联运”的交通枢纽。“贴地飞行”的磁浮列车，无疑成为长沙乃至长株潭城市群一张耀眼的名片，对两型城市建设、长株潭产城融合发展及旅游业、现代服务业等两型产业，都将起到巨大推动作用。

　　推动湖南财政管理转型升级。过去，财政投融资主要采用补贴、补助、奖励、贴息等方式，甚至直接参与到了市场竞争领域。现在我们要改变过去的传统思路，大力推进PPP、基金投资、股权投资、政府购买服务和第三方治理等新的财政支持方式。长沙磁浮快线的PPP示范，不仅有利于转变财政部门管理理念，而且有利于强化法治意识和契约精神，加快建立现代财政制度。

　　■链接

　　PPP简况

　　PPP，英文Public-Private-Partnership的缩写，是指公共部门与私人部门为提供公共产品或公共服务，以特许协议为基础，彼此之间形成的一种合作伙伴关系。美国、英国等发达国家普遍将PPP作为缓解财政压力、提高公共服务效率的一次变革。PPP通过引入市场机制，能够有效促进公私部门优势互补、利益共享、风险共担。

　　根据国务院及财政部有关精神，省财政厅2014年出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，标志着PPP模式在我省进入规范运作阶段。去年以来，我省先后发布了两批省级PPP示范项目82个(总投资额1396亿元)，涵盖市政基础设施、能源、交通、农业水利、环境保护、医疗、卫生、教育、文化旅游等多个领域。其中，35个项目已动工或即将动工。各市(州)、县(市、区)也在积极推进PPP项目，湘潭市、长沙县、津市市、永兴县等部分市县均发布了各自的示范项目。

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