那考河：一个PPP项目的实践样本

发布日期：2017-05-04来源：中国财经报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　三年磨一剑，新景入画来。

　　4月20日习近平总书记考察之后，越来越多的南宁市民追随总书记的脚步，从四面八方赶来一睹那考河新颜，来自全国各地的学习考察团也多了起来。

　　蝶变的那考河，总书记来了“流连忘返”，百姓也感叹 “很舒服”。那考河何以迎来如此地覆天翻之变?

　　近日，本报记者跟随财政部PPP中心调研了这个国内首个实施并投入运营的城市水环境流域综合治理PPP项目。

　　——“站在这桥上，真的很舒服”

那考河新貌

　　创新公共服务供给方式 百姓受益

　　那考河是南宁市18条城市内河之一，从前是老百姓眼里的“臭河”，更是该市在实现“中国水城”战略之下必须要“治好”的一条河。2015年3月，项目开工建设。两年后，那考河旧貌换新颜。

　　在横跨那考河的一座新建木桥上，记者与陈阿姨及她的老姐妹们攀谈起来。除了赏景拍照，陈阿姨说她已经在这座桥上逗留许久，“因为站在这桥上，真的很舒服!”。

　　和风丽日，站在桥上望去，一侧水面平静，两岸遍布娇艳的美人蕉丛及梯田状浓淡相宜的桂花、朱槿和绿植，另一侧则是一挂如清泉激荡的小瀑布，水声伴着人们的细语，显得恬淡闲适。此刻，陈阿姨所说的“舒服”大抵也就是习总书记所讲的“百姓的获得感”吧。

　　PPP作为一项由财政部牵头的改革，已经在多地、多领域掀起了一场政府与社会资本共同“致力于提供更好公共服务”的热潮，改革推进三年有余，项目落地率持续提高，成效斐然。在这两年的时间里，这条“臭河”与PPP又发生了怎样的“化学反应”?

　　那考河治理的花费不菲，项目总投资额达到11.9亿元。如果按照政府投资建设运营的传统模式来操作，这笔支出对于南宁市的财力而言并不轻松，而采取了PPP模式，情况却有了大不同。

　　作为“掌门人”，南宁市财政局局长边作新对财政资金是否花得“物有所值”格外关注。

　　边作新介绍，在该项目中，政府与社会投资方签订了10年协议，两年建设所需的11.9亿元的资金，除了由政府方出资代表与社会资本共同出资注册成立项目公司的2亿元外，所需其他项目资金均由社会资本负责筹措。建成后初期8年的运营，由社会投资方负责并获得合理的收益。政府需要做的是，聘请有资质的第三方机构，按照此前确定的水质、水量、防洪等考核指标体系对项目定期监测考核，按效果付费。单从财力节省的意义上来看，PPP带来的“物有所值”效应比咨询报告上的数字更有说服力。

　　另一个非同以往的变化在于，在之前的流域治理项目之中，政府投入的财力不少，却很难获得老百姓的认可，而那考河PPP项目的实施效果不仅得到了百姓的“好评”，还迎来了总书记的考察。

　　同样的公共服务，不一样的提供方式，竟然会带来百姓对政府工作效能评价如此巨大的改观。

　　南宁市政府副秘书长张沛组织并参与过多个市政工程及河道整治项目，也听到过很多民众对于项目实施效果的反馈。张沛说，为市民提供更好的公共服务本就是政府的职责所在，通过那考河的实践，让他开始重新思考更加有效的公共服务和产品的提供方式。

　　事实上，这并不是南宁第一次向城市黑臭水体“宣战”。据介绍，南宁有多条城市内河都面临着水质污染、环境不佳等问题，为了治理好这些河流，南宁市一直在想办法。传统的河道清淤、堤坡绿化、景观提升，甚至是加盖防臭的办法都尝试过，但“九龙治水”的管理模式、各方资金“撒胡椒面”式的投入弊端，也折射在治理效果并未让百姓满意的现实之上。

　　谈到内河整治难题，南宁市海绵城市与水城建设工作领导小组办公室副主任、高级工程师彭奠安也感触颇深：“受限于资金和治理技术等因素，以往内河水环境整治只能分段分期从市区向郊外推进，分项目招标，建设和管理也脱节，往往投入大量财力仍无法有效改善水质。”

　　显然，如果不能从根本上改善水质，政府花再多的钱，下再大的力气，做再好的景观设计，老百姓还是会因为臭气熏天，以及治理效果不长久等问题而给出“差评”。所以，南宁市下定决心，要在那考河治理上掀起一场“革命”。

　　在国家相关部委大力推行PPP改革的大背景下，南宁市政府转变过去一贯的治理思路，由“点源治理”转变为“适度集中、就地处理、就地回用”全流域系统化的治理模式，重新定位流域治理方向，最终决定采用PPP方式，引进有雄厚实力和丰富经验的社会资本参与进来。

　　作为南宁市海绵城市建设示范性项目，那考河项目在实施过程中建设了一系列“海绵体”，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”，实现自然渗透、自然积存、自然净化，修复那考河流域水生态环境，发挥其对水资源的调蓄作用。

　　“PPP+海绵城市”的双料配备，最终成为了撬起南宁水城建设目标实现的那个支点。

　　通过讲解记者得知，让陈阿姨感到“舒服”的美景背后体现着多项技术创新。那些梯田状铺设的景观带并不仅仅是沿地势而为之，而是充分考虑了雨水的分级净化调蓄，那个小型的瀑布也是为了通过水的搅动达到增氧的目的。此外，在河岸的沿途，设置的旱溪、植草沟、潜流湿地等，也都是别具匠心的海绵化设施。

　　———“政府再也不用大包大揽”

　　按效付费实现结果导向 物有所值

　　那考河项目看似简单的“海绵+PPP”双料模式背后，却是政府部门综合施政的思路之变，以及坚持“真做PPP，做真PPP”的决心和作为。

　　在传统模式之下，政府大包大揽，忙得不亦乐乎，结果常常差强人意。

　　从那考河的PPP实践来看，政府用开放的态度拿出优质项目，用市场化的手段与社会资本平等合作，反而感到流程更顺畅了，效率提高了，各方的“点赞”也多了起来。

　　习总书记考察那考河之后，当时陪同讲解项目情况的“蓝衣哥”，以及他背后的公司一并走红。这家公司就是那考河项目的中标单位———北京排水集团。

　　“我们派出了核心团队因地制宜进行了技术创新，力求把项目做好、做成精品。”沿着总书记走过的木栈道，南宁北排水环境发展有限公司董事长万成仁向记者讲述着他们的新愿景。

　　放开了市场，面对踊跃的社会资本，如何找到合适的“伴侣”，让PPP这场婚姻幸福长久也在考验着政府方。

　　“竞争性磋商”这个当时才刚刚出炉的PPP新规，还没有走下纸面在实践中应用过。作为政府方顾问，上海济邦咨询公司董事长张燎建议在那考河项目之中不妨一用。

　　那考河项目分别与北京排水集团、北京城建道桥建设集团有限公司进行了磋商。磋商小组与两家社会资本从技术方案、财务方案、运营管理方案等方面进行了充分的沟通。通过磋商及评审专家综合评审，最终北京排水集团成功牵手“那考河”。

　　“政府方对于专业机构的信任和推进改革的魄力，最终让那考河项目成为了国内第一个采取竞争性磋商选择合作伙伴的项目，同时也为在PPP改革之中如何采用竞争性磋商找到合适的合作伙伴趟了一条路出来。”谈起当时的情形，张燎至今都很感慨。

　　据介绍，为了保证规范性，那考河项目在采购过程中统一组织社会资本意向征询、统一组织采购文件答疑，既保证了参与各社会资本平等的知情权、参与权，又鼓励参与各社会资本充分竞争。特别是在本项目技术方案上，政府方赋予了社会资本较大的自由度，鼓励社会资本尽可能发挥自身的技术和管理优势，采用更加创新和节约的方式开展本项目设计、建设及运营等一系列工作。

　　选定了合作伙伴之后，一系列的技术路径也在双方的磨合之中逐渐完善起来。万成仁介绍，那考河治理项目按照“控源截污，内源治理、活水循环、清水补给、水质治理、生态修复”的技术路径，将6.6公里长流域内的河道污水直排口全部截流，将黑臭水体引入污水处理厂，通过运用膜生物反应器等8道工艺进行生态深度处理，使水质达到一级A的排放标准，再经过湿地净化后作为那考河补水水源，从而实现“清源洁流”。

　　一边是社会资本方拿出资金、技术、服务等浑身解数，力求通过在合作期内将项目建设好、运营好以获得合理回报，另一边是政府方也转变了思路，开始琢磨起如何做一个更合格的监管者。

　　杨涟既是水环境治理方面的专家，同时也是南宁市城乡建委副主任兼总工程师。谈起那考河项目，他除了关心技术方面的革新，还关注到了工作机制方面的创新。

　　“和以往的内河整治不同，那考河PPP项目是在原河道综合整治设计的基础上，针对以往治理凸显出的问题，提出了‘全流域治理’和‘海绵城市’的理念，这也成为了那考河项目的一个显著特点。”杨涟表示。

　　在上述理念引领下，如何能让政府的投入更加物有所值，如何设计出更加科学合理的绩效考核指标，以保证项目在运行中能够保证水质、水量、防洪方面的要求，是政府方考虑较多的问题。

　　南宁市财政局副局长吴厦介绍，在那考河PPP项目中，政府通过使用者付费和购买年流域服务费适当补贴的方式，“撬动”社会资本参与项目“全生命周期”，可以减轻当期财政支出的压力，可有效平滑年度财政支出。

　　在考核模式上，那考河PPP项目首次采用“全线多断面考核、按效付费”，形成了城市内河综合治理绩效考核上的水质、水量、防洪三大考核指标体系，百余项考核细则条款。为全面达到治理效果，需要社会投资方从工程、技术、建设投资、运营到最终处理效果的整合。

　　除了设计好考核指标，据南宁市财政局PPP中心副主任农强超介绍，政府为了更好地行使监督职能，真正实现财政资金花得物有所值，还专门通过市场招标的方式聘请了水质检测、监理等专业机构，对前期邀请专家设计的百余项绩效指标进行按月考评，以作为政府按季度向项目公司付费的依据。

　　能否达到政府拟定的考核指标，直接关系着企业能否收回前期投资以及实现后续的赢利。把住了关键指标，水清了、景美了，老百姓也都看在眼里。万成仁说，为了做到心中有数，他们已经提前聘请专业机构对水质等进行了检测，结果显示完全达标。

　　南宁市政府副秘书长张沛感慨地说：“PPP让专业的人做专业的事，让政府从繁忙的投融资、建设和建成后的运营维护等业务中解脱出来，再也不用大包大揽，既做运动员，又做裁判员。”

　　——“一定要真做PPP，做真PPP”

　　政府治理模式思路转变 倒逼改革

　　改革宏大，却往往需要在点滴变化之间一步步实现。

　　在那考河项目这个海绵城市建设和PPP模式“双料样本”的带动下，南宁市水环境整治各项工作有序推进。看似简单的“海绵+PPP”双料模式背后却是政府部门综合施政的思路之变，以及坚持“真做PPP，做真PPP”的决心和作为。

　　思路变了，办法也就多了，路径也清晰了起来。

　　PPP是一项综合性改革，PPP项目也是一个需要多部门配合的系统工程，因此部门间协调配合成为了一项必须要攻克的“难关”。工作中“九龙治水”的现象并不少见，在流域治理项目之中似乎更显突出。

　　在南宁这个内河众多的城市，如何针对每条河流的情况有针对性地施策极具挑战。仅就一条河流而言，水的清浊有人管，水的流量有人管，两岸堤坝有人管，景观绿化也有人管，但如何让一条河水清景美又保证汛期安全，却没有一个部门敢打保票。

　　为了便于推进PPP项目的实施及沟通协调，南宁市不光成立了由市长亲自挂帅的PPP工作领导小组，还成立了南宁市PPP工作领导小组办公室，设在南宁市财政局，由市政府分管副秘书长担任主任，市财政局局长、市发改委主任担任副主任，定期或不定期召开PPP工作例会或联席会议，及时研究解决工作中的问题。

　　2016年，南宁市PPP工作领导小组办公室根据《政府采购法》、财政部发布的相关PPP政策，印发了《南宁市PPP项目工作流程(修订版)》，对PPP项目工作流程进一步提出了细致、规范、可操作性的要求。

　　在项目具体推进过程中，南宁市对重点项目实行“一对一”服务制度，市PPP办公室安排一名联络员负责联系、协调、指导和跟踪推进。项目实施机构按照市政府确定的项目开工日期倒排时间，组织制定方案、路线图、时间表，做到“一个项目、一个工作方案、一张进度表、一个工作小组、一抓到底”。事实证明，这样的机构设计和机制构建，让项目协调更为积极有效，项目进展速度也明显加快。

　　另一个值得注意的细节是，在很多PPP项目都在为融资发愁之时，那考河项目却以基准利率下浮的优惠条件，拿到了中国建设银行长期贷款，而且是少有的河道治理PPP项目中的纯信用担保贷款。

　　中国建设银行南宁朝阳支行副行长黄晖表示，思PPP而动，已经成了现在很多银行的业务取向，但风险和收益永远是考虑的重点。该项目收益不高但风险也低，值得突破“传统贷款审批流程”放手一试。能给予该项目如此优惠的贷款条件，一方面是由于对项目本身的看好，另一方面也是由于银行对股东公司背景的认可。对于那考河项目，建行广西分行组建了专门服务团队，主动提出“融资+融智”综合金融服务，同时开辟项目审批绿色通道，保证项目实施。

　　不光是南宁市，从整个广西推进PPP的情况来看，都在朝着坚定推进PPP改革，打造精品PPP项目的方向务实努力。

　　广西财政厅金融处李文婕介绍，广西一边挖掘推介优质项目，一边着手建立健全各项激励保障机制，充分调动各级政府和社会资本的积极性。

　　一方面，按照项目引入社会资本金额5%给予当地政府一次性奖励，单个项目奖励最高1000万元;对社会资本和中介机构奖励10至50万元;优先安排PPP专项补助，标准可适当上浮;对PPP项目公司上市融资给予50至300万元奖励。另一方面，开展PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证，解决项目采取PPP模式值不值、地方财力能不能承受的问题。已签约项目需政府承担支付责任的，必须予以安排并列入预算确保合同履行，维护政府信誉，提高社会资本的信心。

　　“‘真PPP’经过了严格的论证，进行了合理的风险分担和收益分配，有严格规范的操作流程，有政府信誉的保障，这些都为项目融资起到了良好的增信作用，所以遇到融资难困扰的可能性不大。”广西财政厅金融处刘逸云表示。

　　PPP带来的并不仅仅是融资方式之变，更重要的是政府施政方式之变。

　　在广西，财政部门是PPP改革推进的牵头部门，但采取的并不是“大包大揽”的思路，而是坚持分级管理体制和行业主管部门分工负责制的方式，由一个部门统一对外、其他部门协同推进。为此，广西还印发了《关于强化落实确保PPP改革实效的通知》，明确各级政府承担本地区PPP改革主体责任，行业主管部门负责本行业PPP项目落实和监管。

　　PPP让政府和社会资本方在平等合作中，更加清晰地找准自己的定位，也让政府各部门之间摸索出了一种不同以往的分工协作推进改革的新模式，一场由问题导向引发的倒逼式改革正在萌发。

　　从《广西环境保护和生态建设“十三五”规划》来看，广西力争到2020年，全区14个设区城市建成区黑臭水体基本消除，城市区域水环境明显改善。有了那考河等项目的出色实践，广西在城市黑臭水体整治、流域治理等领域的PPP空间将越来越大，由实践带来的理论提升和改革推进也更值得期待。

　　绿水青山就是金山银山。

　　习近平总书记在考察那考河湿地公园时也指出，付出生态代价的发展没有意义。要顺应自然、追求天人合一，保护生态，和谐发展。“山清水秀生态美”是广西的金字招牌，可以预见，在PPP改革的助力之下，未来几年，广西人民定会收到实实在在的生态文明建设“红利”。

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