PPP模式改革政策梳理及政策风险

发布日期：2017-10-16来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]PPP模式是我国在经济新常态下推进新型城镇化建设的必然选择。十八届三中全会以后，我国PPP模式相关政策密集出台，PPP模式新一轮改革就此展开。本文对PPP模式改革政策进行梳理，并提出现存的政策风险，力求探索未来政策着力点。

　　 一、PPP模式基本定义
PPP(Public-Private Partnership)最早于1992由时任英国财政大臣的肯尼斯· 克拉克年提出。2014年9月财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，是我国首次正式提出PPP模式这一概念。PPP模式是指政府部门和社会资本为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系,通过风险共担、利益共享的模式，以达到提高供给效率、合理分配资源、降低政府债务等目标。从广义上讲，在完全由政府部门和完全由私人部门提供公共产品这两者间的任何一种形式都属于PPP的范畴。

　　 PPP模式主要涉及方：

　　 (一)政府(或政府指定的机构)：通常是PPP项目的主要发起人，需要对项目的可行性进行分析，组织项目招标，对投标的私营企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体并授予特许经营权，同时提供政策或融资协助等支持。

　　 (二)社会资本：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他国有控股企业 。通常，政府通过公开招标的方式选择合适的社会资本。

　　 二、PPP模式政策梳理

　　 (一)PPP模式政策发展历史

　　 中国PPP模式的发展一直采取政策先行、政策导向方式。1989年国务院颁发的《关于鼓励外商投资的规定》可以被视作我国第一个关于PPP模式的相关规定。1994年后，随着分税制改革的推进，地方政府的部分财权上缴中央，PPP模式成为地方政府进行基础设施建设的重要选择。进入21世纪，随着基础设施建设需求大量增多，政府鼓励公私合营及特许经营模式的开展，先后出台《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等相关政策。经过2008年的金融海啸，社会资本竞争力下降，PPP模式的开展遭遇瓶颈。

　　 2013年后，经济刺激导致的地方性债务膨胀和新型城镇化建设的必然性，使得PPP模式再次得到重视。十八届三中全会上，中央强调了经济体制改革要不断推进投融资体制改革，处理好政府和市场的关系，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。这可以看作我国PPP模式改革的重要信号，PPP模式新一轮改革就此展开。

　　 (二)PPP模式改革政策的梳理

　　 1.政策顶层设计
(1)启动：2014年，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)中明确提出鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与到城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营中，并规定政府不允许在这种合作模式中担任投资者。43号文的出台是PPP模式改革的正式开始。

　　 (2)模式：2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确指出PPP模式中政府和社会资本分别应负的责任，提出PPP项目设计、建设、运营及维护基础设施的大部分工作应由社会资本负责，政府则需保障配套基础设施。

　　 (3)范围：2014年11月，发改委发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出PPP模式中的项目选择范围。鼓励社会资本投入生态环保、农林水利、市政基础建设、交通路网建设、及社会事业等重点建设项目。2014年末，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》和发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》均规范了PPP模式的范围以及操作模式，同时对PPP项目从储备到退出机制都进行了详细规定。至此，我国PPP模式顶层政策设计基本完成。

　　 2.管理办法出台

　　 顶层设计完成后，国家各部委共同推进PPP模式的改革。2015年4月，发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称“《办法》”)，《办法》明确了PPP模式的操作流程及政府部门的责任，被认为是PPP推进的“基本法”。《办法》对项目实施方案、评估标准及融资方式提出较详细的规定。要求项目运营时间不超过30年，同时允许对特许经营项目进行预期收益质押贷款，同时鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

　　 3.推进规范化管理

　　 2015年12月，财政部印发《物有所值评价指引(试行)》，力求通过定性定量双重考虑论证PPP项目的可行性。

　　 2016年以来，随着各类PPP项目的落地，项目实际操作中出现各种问题。对此，发改委、财政部等部委相继出台《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》等相关通知，对PPP项目的审核、可行性研究论证等相关内容进行了更明确的规定，使得PPP运作更加规范化。

　　 2016年12月21日，发改委联合证监会下发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，推进PPP项目资产证券化工作，上海证券交易所和深圳证券交易所纷纷响应通知内容，成立专门PPP项目组，鼓励PPP资产证券化项目的开展。基金业协会随后发布《PPP项目资产证券化产品实施专人专岗备案通知》，要求PPP项目资产证券化产品需通过基金业协会备案管理系统以电子化方式报备。2017年5月5日，保监会发布《中国保监会关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，批准保险资金参与PPP项目。

　　 4.立法进程提速

　　 2017年7月21日国务院法制办联合发改委、财政部起草《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“《条例》”)，我国PPP项目立法进程加速。《条例》规定，PPP合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，同时不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。同时，《条例》对项目公司的经营范围进行了严格的约定，项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动，合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途或为他人担保，社会资本方在合作项目建设期内不得转让其持有的项目公司股权，不得擅自中断公共服务的提供。

　　 三、PPP模式尚存政策风险

　　 PPP模式改革推进过程中，随着各类项目的逐步落地，PPP模式现存政策的风险也逐渐显现。

　　 (一)政府过当参与

　　 政府在PPP模式中的职责一直是政策设计的重点，现行政策中要求政府在PPP项目中不承担商业运作的角色，仅提供稳定良好的运营环境。政府的参与一定程度上可以降低项目运营风险，但同时可能导致项目运作与市场化相悖，政府在PPP项目中的参与程度仍需不断探索。政府的不当参与将可能导致PPP项目最终无法运营，以北京鸟巢项目为例，在项目设计之初，鸟巢建设方案是由政府招标确认，而非运营企业设计，对北京奥运结束后的场馆市场化运营考虑不够充分。2009年8月，中信联合放弃对国家体育场30年的特许经营权，国家体育场的运营权由北京市国资委接管，鸟巢PPP项目以失败告终。

　　 (二)PPP项目唯一性难以保障

　　 PPP项目运营企业依靠特许经营权取得项目未来20至30年的收入。对于特许经营项目的唯一性，通常通过企业与当地政府谈判约定，以目前现行PPP政策，尚无对特许经营权的唯一性提出明确规定，亦缺乏物有所值评价中竞争情况的相关指引，当运营项目丧失唯一性，项目收益将受到严重影响，福建泉州刺桐大桥项目和杭州湾跨海大桥项目的失败即是两个典型案例。刺桐大桥建成前，泉州市仅有一所跨海大桥，已无法满足日益增长的车流量，因此泉州市政府引入社会资本修建刺桐大桥，大桥车流量可以保证项目收益。而目前，除刺桐大桥外，泉州市已完成七座跨海大桥的建设，且仅有刺桐大桥由于公私合营模式需要收费，其他均为免费跨海大桥，刺桐大桥车流量大幅下降，导致运营企业无法维系。杭州湾跨海大桥也出现相同情况，大桥落成后，仅相隔50公里处，绍兴杭州湾大桥项目也开始启动，对杭州湾跨海大桥的经营唯一性造成严重影响。

　　 (三)对社会资本的定义存在争议

　　 在财政部2014年发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中，将现行PPP模式中的社会资本定义为不包括本级政府所属融资平台公司及其他国有控股企业，但对本级政府以外的国有企业是否可以认定为社会资本规定尚不明确。目前，PPP项目中由当地政府引入的社会资本，多数仍为国有企业，如北京地铁四号线项目引入的北京首创股份(600008,股吧)有限公司即是一家大型国有控股上市公司，大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程项目引入的重庆三峰环境产业集团公司是由重庆水务(601158,股吧)资产经营有限公司、中信环境投资集团有限公司、中国信达资产管理股份有限公司等股东共同组建的国有大型环保产业集团。诸如此类的项目还有很多，当PPP项目中社会资本同样为国有企业时，PPP模式是否与其初衷相违背，仍需进一步讨论。

　　 (四)公共产品无法自由定价

　　 PPP项目为社会提供公共产品，公共产品的定价通常无法由运营企业根据市场情况决定，而是当地物价局统一规定，定价缺乏灵活性。目前颁布的PPP模式改革的相关政策中强调政府与社会资本利益共享风险共担，但对于无法自由定价的产品，企业是否能以市场化的正规手段做到盈利，地方政府又会在其中扮演何种角色，需要更好地加以规范。以上海大场水厂项目为例，由于供水价格无法按市场价格调整，使得收入严重低于预期，运营企业泰晤士水务被迫退出，最终导致项目失败。

　　 (五)税收政策存在不同解释

　　 目前，PPP模式中涉及税收问题缺乏针对性，关于PPP项目实际操作下的涉税问题分布在各个税法条例中，缺乏针对性条例，仅对某些存在争议问题进行解释，例如关于PPP模式是否享受“三免三减半政策”争议，财政部联合国税局于2014年7月4日下发《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》，明确提出投资经营符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定条件和标准的公共基础设施项目，采用一次核准、分批次(如码头、泊位、航站楼、跑道、路段、发电机组等)建设的企业，符合一定条件的情况下，可享受企业所得税“三免三减半”优惠。对PPP项目税收问题的解释是我国税务部门对PPP模式改革重视下的结果，但仅仅作为一种弥补措施，无法从根本上消除PPP模式中税收问题的争议。基于PPP项目的特殊性，社会资本是否能享受其他企业所得税的优惠政策，各地方政府税务局亦存在不同解释。

　　 四、结语

　　 随着PPP项目的不断落地，现行政策中存在的问题逐渐暴露，笔者认为，未来政策的着力点在于结合实际项目经验，对现存政策进行查漏补缺。未来PPP模式的政策将不断专业化、精确化，同时增强政策的指导性和针对性，进一步推进PPP模式改革的规范化进程。

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