当土地整治遇上PPP，看上海怎么做？

发布日期：2016-05-27来源：中国土地编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/顾守柏 刘伟

　　先科普一下PPP。

　　PPP(Public-Private-Partnership) 是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目或者为了提供某种公共物品和服务，双方共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后将公共服务项目移交给政府的建设模式。

　　这种模式成为目前社会资本参与基础设施建设的重要投融资方式，它具有三大特征：伙伴关系、利益共享、风险共担。

　　在土地整治中，能有效运用PPP模式来解决资金难题吗?上海市已经开始了探索。

　　目前，上海创新性地以郊野单元规划为规划引领载体，以土地综合整治为策略实施平台，推进新型城镇化工作。但在土地整治中，却遭遇了资金难题。

　　土地整治遭遇资金难题

　　2013年以来，上海已先期在松江区新浜镇等郊野单元规划开展试点。据已批复的郊野单元规划测算，郊野单元规划中城乡建设用地增减挂钩专项规划对资金的测算需求达500亿元。

　　按照传统经验，土地整治资金主要来源于新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等财政资金，集中建设区外低效建设用地的搬迁补偿则多来源于区镇自筹，最终也多数来源于财政收入。

　　资金来源单一，财政资金占比较高，成为土地整治面临的最大的资金难题。一些地方就出现过拟实施的土地整治项目因区县配套的搬迁补偿资金难以得到落实而搁浅的情况。

　　财政资金占比较高，还带来土地整治资金效率不高，投入与产出不对等，资金分散和效率低下等难题。

　　也就是说，受财政收入和地方债务收紧限制，仅靠地方财力和传统发债已不能满足郊野单元土地整治的需要。合理引入PPP模式，能够有效解决这个问题。

　　土地整治引入PPP，四大问题要厘清

　　在土地综合整治领域引入PPP模式时，该注意哪些问题呢?

　　模式适用性

　　PPP 模式有多种合作形式，但并非所有的项目都适用PPP模式。根据国内外成功案例分析。

　　PPP模式适用于两种项目：

　　1.“谁使用谁付费”具有收益性的公共产品，如高速公路、水厂、供电等直接产生收益的项目。

　　2.规模较大、周期较长、行业变化速度缓慢的项目。

　　从收益性、规模性、周期和稳定性来说，上海以郊野单元规划为载体、以土地综合整治为平台推进新型城镇化过程中，采取PPP模式引入社会资本具有可行性。

　　合作伙伴的选择

　　选择合适的社会资本是PPP模式的首要环节。

　　社会资本首先应该拥有强大的资金实力，其次是具有较高的专业管理水平。

　　PPP项目成功的关键在于运营商和服务商的选择，能够有经验丰富的专业人士参与项目评估，以此作为项目成功的保障。

　　最后还得确保社会资本与政府的理念一致，确保其不是追求短期超额利润而是追求长期稳定回报。

　　项目定价

　　对社会资本收益空间予以合理确定，避免项目暴利或亏损。

　　通过实行项目的政府补贴动态调整机制，在社会资本收益空间过高情况下协商下调收益，价格偏低情况下通过增加补贴来保障社会资本不暴利或亏损，长期稳定的收益空间让社会资本有利可图，可保障PPP模式的稳定性。

　　财政风险防范

　　某种程度而言，PPP模式只是将政府要在郊野单元规划实施过程中的先期支付资金转化为长期的财政支出，故而政府仍然具有一定的财政风险，在采用PPP模式时要结合财政状况量力而行。

　　土地整治引入PPP，两条路径可尝试

　　按照“政府—社会”资本责任划分、风险分担和利益分配原则，可将PPP模式分为私有化类、特许经营类和外包类。其中，私有化类政府只作为监管者，不参与投资，社会资本负责承担全部投资和风险，并通过收费获取收益。

　　根据上海推进郊野单元土地综合整治的实际，相关部门设计了两条可参考的实施路径：

　　① 特种经营类PPP模式：以一定期限内新增土地出让收益和新增税收分成作为收益回报的特许经营权。

　　该模式下的实施策略为：

　　城乡联动捆绑开发，将土地综合整治与类集建区(集建区)联动捆绑开发，将土地整治过程中的低效工业搬迁成本和农地整治成本分摊到类集建区(集建区)经营性项目中，并通过土地整治改善生态环境，提升经营性项目效益。通过土地整治与经营性项目的整体开发，以实现长期效益与短期效益的结合。

　　具体来说：

　　政府通过公开招标等方式确定项目运营合法投资主体。

　　两者协商明确政府与社会资本双方的权利和义务，政府提供土地和政策资源，社会投资主体负责项目的整体策划、规划以及投资运营。

　　双方明确共同的发展目标和利益分配机制。

　　引入PPP模式推进新型城镇化的基本目标，一是合理归并农户，促进居住的城镇化;二是促进产业调整，实现减量化目标，促进郊区产业转型;三是配套基础设施和生态景观，推动公共服务均等化水平和生态文明建设。

　　在利益共享方面，项目土地出让收益扣除项目成本、政府提留的基金税费后的溢价部分由政府和投资主体按照股权比例分成。政府除了获得土地溢价收益外，还为城市导入了新兴产业，增加了就业岗位和长期的税源，改善了城市形象。投资主体通过这个过程获得土地开发收益的分成，实现投资回报。

　　建立完善的风险共担机制。

　　1 双方协议以区级政府名义签订，为投资主体避免政策和政府换届风险。

　　2 是通过建设运营与土地开发特许授权，实现土地未来预期收益与类集建区、集建区外建设用地减量化的捆绑。

　　② 外包类信托PPP模式：政府作为投资者将一定区域内新型城镇化建设内容委托第三方信托机构代为管理，由第三方信托机构寻找追求长期稳定回报的投资者提供资金，以及提供信托产品运营商，产生收益。

　　该模式下的实施策略为：

　　建立郊野土地整治资金池，滚动开发。根据郊野土地整治项目的成熟程度建立合理开发时序，将区位条件好的类集建区地块优先开发，快速回笼资金，并作为其他郊野单元土地综合整治项目的启动资金，从而通过较小的资金投入撬动郊野单元地区的滚动开发建设。

　　具体来说：

　　确定信托财产。

　　在郊野单元规划和土地整治的背景下，可以进行信托的财产主要有：

　　1 拆迁后新增的类集建区土地开发利用等经营权;

　　2 整治后农用地的土地承包经营权;

　　3 自愿归并的农户安置房用地的开发经营权和安置房用地多出的商铺、商品房等的所有权。

　　在土地经营权信托部分，政府需要搭建流转平台，统一承接农民的流转土地，再由政府统一与信托公司洽商，进行信托财产委托，这样农户和信托公司均只须与政府打交道，公司能获得较长承租权的流转土地，放心投资和经营，农户也不用担风险，放心开展土地信托流转。

　　政府与信托公司协商，确定信托主体。

　　由政府与信托公司签订信托框架协议，将信托财产的所有权或经营权委托给信托公司，并协商信托收益回报率。其中农户将土地承包经营权信托后，可获得农地规模化、现代化经营所取得的土地流转增值收益。

　　信托公司设计相关的理财产品，向一些有意做长期投资的投资方进行融资，并选择信托产品的服务商和项目运营商。

　　在类集建区开发和安置房建设部分，以土地招商进行特色优势产业建设，把土地信托与农村的产业转型发展和现代化农业发展有机结合起来。

　　作者说

　　在郊野单元土地综合整治中引入社会资金可为土地整治规划、郊野单元规划的落地提供切实有力的保障，且推进PPP模式有利于提高效率，化当前的被动实施为主动实施，在理论上和实践上都有较大的现实意义。

　　但由于PPP模式对土地整治领域来说较为新颖，还需要在实际操作过程中根据项目区来不断深化完善操作路径。

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