中国PPP项目风险的案例分析

发布日期：2015-01-06来源：现代商业编辑：宋珍珍

[摘要]

　　杨翠云 南京河海大学

　　一、前言

　　PPP(Public-Private Partnership 公私合作)项目融资模式在世界各国基础设施建设领域得到越来越多的应用和青睐。在我国从上世纪七、八十年代的BOT模式，到北京奥运前后PPP模式在奥运场馆及基础设施中的应用，都反映着PPP模式在中国社会的广泛应用。并且由于我国社会基础设施整体的不完善和缺乏，以及政府对于兴建基础设施的积极性，未来PPP模式也必然在中国社会得到更多的发展。所以为了使PPP模式在以后的应用中能够充分发挥优点，我们有必要对以往项目中发生的风险进行总结，并且提出些解决之道。

　　二、我国近年来应用PPP项目失败的主要案例

　　(一)上海大场水厂

　　上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即主要指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。此外上海大场水厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本，当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。

　　通过分析我们可以看到以上三种风险产生的根源都在于过高的投资回报率。而过高的投资回报率往往是由于政府缺乏PPP项目经验，没有做好项目的前期准备，对项目以及市场情况了解不够深入，从而导致项目承担决策失误风险。

　　(二)杭州湾跨海大桥

　　杭州湾跨海大桥开工未满两年，相隔仅仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已经开始项目准备。PPP项目中，政府为了吸引私营部门投资，往往会向私营部门承诺在一定时限内保证该项目的垄断经营，即项目唯一性。而绍兴杭州湾大桥显然对杭州湾跨海大桥有竞争作用，危害到了其项目唯一性，使得该项目承担了项目唯一性风险。而杭州湾跨海大桥随着项目唯一性风险而来的便是市场收益不足的风险，因为垄断经营被打破，杭州湾跨海大桥的客流量显然要低于预期，这就导致了其市场收益不足的结果。

　　(三)山东中华发电项目

　　山东中华发电项目建成后运营较为成功,但是遭遇了山东电力市场的变化和国内电力体制改革。对项目运营产生了重大影响。第一是电价问题, 1998年在原国家计委曾签署的谅解备忘录中中华发电项目部分机组获准了0. 41元/度这一较高的上网电价;而在2002年10月,菏泽电厂新机组投入运营时,山东省物价局批复的价格是0. 32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营，使得项目承担了收费变更风险。第二是合同中规定的最低购电量受到威胁, 2003年开始,山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。这使得中华发电项目承担了严重的市场需求变化风险。

　　三、建议和总结

　　风险处理的最好方法就是在风险分配时就按照风险分配原则严格执行，在源头处减少由于风险分配不当产生的损失。

　　风险分配原则：(一)由对风险最有控制力的一方控制相应的风险(二)承担的风险程度与所得回报相匹配(三)承担的风险要有上限。

　　对于文中具体的项目风险：

　　(一)由于PPP项目的法律关系非常复杂,涉及许多领域的法律问题,有些问题在针对特许经营的法规中有统一规定,但更多的方面仍由该领域内我国现有的其他法规或行政法规来管制。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定,只能适用于一部分行业,且都是从自身管理的角度出发,法规文件各自为政,很多时候不能相互衔接,缺乏全局性和系统性[3]。这就使得PPP项目相关法律不稳定，从而导致法律变更风险的高发。且由于我国关于PPP项目的法律法规不完善，导致部分私营部门利用漏洞签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，增加其它项目风险。比如政治决策失误风险。所以我国必须加快完善有关法律法规。

　　(二)总 结前文可以看出，很多项目风险的产生都与政府信用不足有必然联系。追根究底都是由于政府部门对于项目本身以及市场情况了解不够深入，在项目前期承诺不实际的条款，比如过高的投资回报率，过高的销售价格，以及项目唯一性担保等等。所以，政府在与私营部门的合作中，要充分的了解PPP项目以及市场情况和有关PPP模式的相关知识，以做出合理的决策。

　　参考文献：

　　[1]元霞，柯永健，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009(5)

　　[2]刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006(2)

　　[3]黄腾，柯永健，李湛湛，王守清.中外PPP模式的政府管理比较分析[J].项目管理技术，2009(1)

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