寄望缓解地方债压力 PPP模式诸多难题待解

发布日期：2015-01-06来源：人民政协报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　李彬

　　“现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。”

　　作为财政部力推的政府与社会资本为提供公共产品或服务建立全程合作关系的模式，PPP(公共私营合作制)被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。

　　而4月底召开的国务院常务会议提出，在基础设施等领域首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范PPP项目后，PPP日渐成为各方讨论的焦点。

　　“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部部长楼继伟如此表述PPP模式对当前中国经济的意义。

　　不过，地方政府对PPP的热情已经引发一些学者的担忧。

　　“过去，地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行市政建设，对城市发展、改善民生和社会事业发展起了很大作用，但也带来债务规模较高等弊端。”北京科技大学经济管理学院教授赵晓在接受本报记者采访时表示，财政部推出PPP模式后，地方政府的积极性很高，但现在有一个误区，认为PPP模式是解决地方政府债务压力，解决融资难题的灵丹妙药，大有一哄而上的趋势。

　　事实上，不仅在学界，主推此项工作的财政部相关负责人也曾明确表示，要防止地方“一哄而上”，“财政部的试点不会很快完成，还需要积累经验，有待情况梳理好后才会推广运用”。

　　那么，真正意义的PPP模式应该是什么?如何完善相关制度建设并避免可能出现的风险问题?

　　火热的PPP模式

　　去年年底，在财政部年底工作会议期间，财政部组织套开PPP专题会议，这次会议从体制机制创新的角度，对发展PPP模式做出了全面、系统的安排。

　　今年3月份，财政部又组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。

　　“我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。”全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在接受本报记者采访时表示，PPP模式实质是在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，目的在于建立社会竞争机制，提高公共事业的服务质量和效率。

　　事实上，PPP模式在国内并非新鲜事。从20世纪90年代开始，很多地方政府就推行BT、BOT项目，这是PPP模式的浅层次形式，从利益分配、风险分担、政府监督方面看，BT、BOT模式还不是真正意义的PPP项目。

　　“与BT(建设-移交)和BOT(建设-经营-转让)模式相比，PPP模式更强调由政府和社会资本利益共享、风险共担，政府部门不仅能够有效利用民间资本进行项目建设和运作，还能带动民间资本和国有资本之间进行高效竞争，从而保证公共项目和半公共项目能够高效运转，政府和企业借此将实现双赢。”赵晓表示。

　　他认为，在此之前，地方政府在基础设施建设中，主要依靠“土地财政”，项目建设风险、运营风险实际也都集中在地方政府，造成了地方政府债台高筑。而当前PPP模式如此受欢迎，正是地方政府希望借此化解债务风险和融资压力。

　　本报记者梳理财政部网站和近期公开信息发现，目前，PPP模式的试点正在多地迅速推进：黑龙江、吉林、江苏、山东、湖南、宁夏、河南、浙江、福建、上海等多个省区市正在密集展开调研，并着手PPP项目试点。与此同时，江苏省已被财政部确定为建设省级PPP试点中心的省份之一。

　　PPP模式背后的风险

　　在3月份财政部的PPP专题培训班上，财政部副部长王保安强调，推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段。

　　“到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元，但从财政收支情况来看，近两年全国公共财政收入保持在11万亿元~12万亿元，同时政府刚性支出仍在增加，收入与支出已经相当。”王保安强调说。

　　也正是在这种形势下，PPP模式被视作破解土地财政困局，解决融资的新的有效手段。

　　“现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。”赵晓表示。

　　“PPP更是一种管理模式，融资只是PPP的目的之一，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多还利用了民营部门的生产与管理技术;其次，融资更多是考虑将自己的风险最小化。”贾康表示，在PPP模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化，与风险控制相对应的是，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向，作为PPP管理模式中的合作双方，是不允许过分追求局部利益的，因为这一模式涉及更多的公众利益。

　　“在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会作出相应控制。”贾康表示。

　　在这种风险分担和公众利益的约束下，对于适合PPP模式的项目也有较高要求。贾康表示，适合PPP模式的主要是基础设施建设，包括建桥修路、垃圾处理、上下水以及园区建设，以后还有医院、养老这些都不排除引入PPP模式。

　　在他看来，这类项目吸引的民间资本是在偏好上追求不那么高但是会有很稳定回报的，类似天使投资等肯定就对不上了。

　　诸多难题如何化解

　　除此之外，PPP模式在我国推进仍存在诸多难题。

　　作为政府的一种管理模式，PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，这就意味着政府要注重处理好与市场主体之间的关系，既不“越位”也不“缺位”。从国际经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，对PPP的全过程进行管理。通常还要有必然的财政约束，以控制 PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。国内这些制度的顶层设计，还需要通过试点不断探索完善。

　　“从国际经验看，PPP模式有一整套完整的管理框架体系，目前相关的立法、指南、机构、机制和制度等都还没有建立，其次，PPP模式对政府的监管能力也有很高的要求。”赵晓表示。

　　他认为，在PPP项目中，政府必须对企业所提供的产品、服务、项目财务和项目对环境影响等进行定期的随机监管，不仅工作量大，还需要具备专业知识。

　　对此，贾康也认为，应当加强对PPP项目的监督管理：一方面，防止那些没有条件的项目也采用PPP模式，或因采用PPP模式给服务质量带来下降风险;另一方面，提高公众参与度，让更多的公众参与对PPP项目的监督，同时也充分发挥媒体的监督作用。

　　同时，贾康认为，在对PPP模式加强监管的同时，还要有相应的激励机制。

　　“首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流的项目。如果项目本身现金流较弱，则应该注意构造较好的长期盈利模式。一些基础设施项目有较强的社会性，即具有较高的间接经济效益，而直接经济效益较弱，因此，构造盈利模式时可合理加入垄断性。”贾康说，对于经济回报能力较弱的项目，应提供灵活的政策和有力度的激励措施，包括：最低经营收入保证——为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务，如电厂、水厂等;或者在现金流大幅度下降时，政府给予适当的补贴，如隧道或公路交通等;授予经营现有收费设施的专营权;准许项目公司在授权范围之内开展符合公司利益的延展开发等。■新闻背景

　　广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征。按广义概念，从管理角度看，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大作用。

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