财政部专家：规范地方债要打破风险大锅饭

发布日期：2015-01-15来源：编辑：宋珍珍

[摘要]

　　财政部财政科学研究所所长刘尚希在接受中国证券报记者专访时表示，解决地方债问题必须划清风险责任，对举债主体要明确风险自担。对于省级政府发行地方债不能满足融资需求的部分，可调整政府与市场边界，由PPP(政府与社会资本合作)和企业债予以补充。养老金等追求低风险、对收益要求不高、较有稳定性的长期资金比较适合参与PPP项目，但政府应提供稳定可预期的政策环境，才能使PPP对社会资本产生更大吸引力。

　　地方债需划清风险责任

　　中国证券报：今年国家出台多项政策管理和规范地方债，接下来需注意哪些问题?

　　刘尚希：地方政府债务和地方政府性债务是两个不同的概念。地方政府性债务通常包括四个方面，即确定的债务、不确定的债务、法定的债务和道义上的债务。一旦出现公共风险有可能引发公共危机时，政府就负有道义上的债务。地方政府性债务涵盖道义上的债务，政府要加强财政风险管理，但目前责任主体的界定不清楚。

　　当前利益“大锅饭”已不存在，但仍存在风险“大锅饭”。企业的风险可以转嫁给银行，银行的风险可以转嫁给政府，下一级政府的风险可以转嫁给上一级政府，上一届政府的风险可以转嫁给下一届政府。风险“大锅饭”涉及体制改革，需要划清风险责任。在任何主体借债时，均要明确风险自担。

　　加强地方财政风险的管理，要对不同的风险进行甄别。对于地方政府来说，风险有多大，关键要看公共资源有多少，即要看资产负债表。从地方来看，最重要的是事权的划分，中央做什么、地方做什么必须要搞清楚，否则地方支出责任过大，就不得不借贷。治理财政风险需要把地方政府的职能界定清楚，职能有多大，融资需求就有多大。没有这个前提，防范化解地方财政风险很难收到实效，甚至会起反作用，引发其他更大的风险。

　　发行地方债涉及地方评级问题，但目前我国评级仍处于起步和探索阶段，独立的评估市场尚未形成。此外，目前地方债由政府负责，但如何评估政府偿还能力还没有一套标准。要推进我国信用评估的市场化建设，评估方独立并按照客观公正的原则进行评估。我国的信用评估刚起步，难以与发达国家相对成熟的评估市场进行横向比较，成长还需要一个过程。

　　投融资平台是中国式PPP

　　中国证券报：地方融资平台未来的地位和作用将是怎样的?

　　刘尚希：地方投融资平台就是中国式的PPP，是政府和市场的一种有机结合。现在的根本问题是不规范，政府与投融资平台、投融资平台与银行、信托机构的风险责任界定不清楚。以城投债为例，城投公司是一个法律主体，有能力独立承担民事责任，但它们通常在政府要求下投资项目并举债，政府在其中毫无疑问应承担风险责任。但问题是，企业和政府分担风险的机制没有建立，各自预期承担多少比例也不清楚，容易出现风险“大锅饭”，双方都没有避险动机，风险就会累积、扩大。既不能把投融资平台的所有债务都归为政府债务，也不能完全撇清和政府的关系。那么，在什么条件下政府应当承担救助责任，在什么情况下不承担风险，必须做出明晰而权威的规定。

　　政府投融资平台的一个重要作用是有利于控制政府风险，因为它是将风险集中在一个池子里。如果要有效控制地方财政风险，将风险集中起来而不是分散在各个部门和环节是一种有效的技术方法。这种作用没有充分发挥出来。现在投融资平台要改造成为PPP的模式，最重要的一点是把风险控制在可以承受的范围内。风险有两种，一种是客观风险，一种是主观构建风险。在金融领域，很多风险是主观构建的风险。如何处理和控制好这种主观构建风险值得深入研究。

　　新《预算法》规定，省一级政府可在全国人大授权额度内发行地方债。在全国人大批准额度下达之前，地方融资需求可以从其他方面想办法，如国企可以发行企业债，但不能归入政府债务。此外，可以采取PPP方式，社会资本与政府合作。事实上，中央批准的额度是有限的，地方融资不是只有一条路，而应该有多条路。一些城投公司作为具有公益性的国企，可以发行单纯的企业债。

　　在大力推进城镇化的过程中，城镇基础设施建设的融资需求非常大。具体的融资需求要看各地规划，如果规划合理，将融资需求分摊到各个年份，再考虑到承受能力和融资能力，就可以实现时间上的合理分担。要推进有序、高效率的城镇化，不能仅在速度上下功夫，高质量的城镇化比城镇化速度更重要。

　　PPP关键是组织管理

　　中国证券报：应如何看待PPP的前景?

　　刘尚希：省级政府获批发行的地方债肯定不能满足全部融资需求，可以通过PPP、企业债等予以补充。PPP是政府融资的重要方式，需要非常高的管理水平，其复杂性不言而喻。PPP的适用范围很广，关键是如何组织和管理。PPP的推进需要中长期规划配合，否则很容易出问题。

　　PPP管理的复杂性体现在如何实现风险共担。风险共担分为宏观和微观两个层面，宏观层面包括城镇化的规划、城市建设的规划、人口和产业的规划是否科学合理和可持续，微观层面包括项目设计、建设、运营过程中可能出现的变化和风险。在某种意义上，PPP项目的管理就是风险的揭示过程，要把项目生命周期全过程中不同阶段的风险揭示出来。

　　与过去相比，现在注重PPP立法，但具体如何立法仍然未定，到底是特许经营法还是政府与企业合作法有待深入研究。当然，PPP要一边发展，一边总结经验，反过来推动立法。立法的核心是解决可预期问题，立法应提供规则和确定性，既规范企业的行为，也规范政府的行为，双方都有约束和保障。双方分担风险、分享利益都有保障，合作才可能顺畅。PPP的发展存在非常复杂的委托代理关系，财政而言也可能带来“或有风险”，可能转变成为政府的财政风险。如何有效鉴别、防控风险，无论是在理论上还是在实际操作上仍有待探索。

【相关阅读】

• EPC+PPP模式下，工程建设企业可能面临哪些风险？如何
• 分配PPP项目风险需要对症下药
• PPP项目中利率变动风险的控制
• 警惕伪PPP项目兴风作浪
• 建筑企业应如何防范PPP项目相关风险？
• 自提式PPP特许权协议的风险管控之难