PPP的良好运行需过三道坎

发布日期：2015-06-24来源：21世纪经济报道编辑：宋珍珍

[摘要]

文/王东宾

　　日前，有报道称，“PPP项目披露如火如荼，真实签约率不足两成”，形成一定的反差。PPP项目投资额大、周期长、环节多，又关涉长期性公共服务和民生问题，方案落地需要相当的时间，这亦无可厚非。从PPP方案的核心协议来看，“股权”、“金融”和“项目”构成了推进PPP需迈过的三道坎。

　　“股权”和“金融”同属于融资问题。其中，“股权”既引资，又注重管理效率、技术创新方面的优势，是政府与社会资本合作(PPP)的核心，相当于一阶融资。“金融”协议相当于二阶融资，在通过股权协议组建的新实体与金融机构之间进行，包括承接存量债务或增量融资。这两部分的联接机制在于充实资本金，降低基础设施建设的负债杠杆，以股权资本撬动负债能力。高速公路、供水、供热等基础设施和公共服务项目一般为初期资本投入密集的长周期项目，典型特点是长期盈利，短期亏损，短期偿付压力和财务负担巨大，能否健康运行关键在于能否处理好长期与短期的财务关系。通过恰当安排股权与债权的比例，优化项目财务结构，匹配好长短期融资关系，减轻短期偿付压力和财务负担，保证项目顺利度过投入期和运营初期，进入可持续发展轨道。从融资的角度来看，PPP的精髓在于实现股权与债权的良性互动。

　　“项目”协议则指向PPP的最终目标，即公共产品和服务的提供问题。公共服务关涉民生问题，核心是价格和质量问题，以及更重要的安全性问题。价格要在民生和项目收益(融资)之间做出平衡，质量与安全则需要一系列的体制机制建设做配套，包括居民诉求的回应机制、公共服务的评估机制、突发事件的应急机制及问责机制等。这些配套机制的完善与否无疑是PPP落地和运行的重要制约因素。目前，落地项目多集中于存量项目、环保项目，这些项目的特点大多是费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强，而且服务模式相对成熟，相关配套机制相对齐全，表明了“项目”协议的决定性影响。

　　在化解政府债务性风险和提振经济发展动力的双重压力下，地方在推广PPP时很容易产生化解债务“甩包袱”和招商引资“大跃进”的冲动，这是不可不注意的两大问题。“项目”协议相当于PPP的“定海神针”，既决定总体的融资规模和负债能力，又明确各方主体的权责利关系，从而锚定PPP的长期效应。这种锚定效应可以稳定参与主体的预期，强化履约机制，更有效地防止短期行为和道德风险，保证PPP的长期良好运行，保护好政府、社会投资者和公众三方主体的利益。

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