PPP项目，热现象与冷思考

发布日期：2015-10-27来源：《项目管理评论》编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/马莹

　　看上去很美的PPP模式，在中国几经沉浮之后，正澎湃汹涌。在稳增长的背景下，PPP正成为新一轮基础设施投资的盛宴。去年以来，从中央到地方，不仅接连出台大量力推PPP的文件，亦不断推出大量PPP项目。

　　似乎PPP在2015年进入发展“快车道”顺理成章，然而，现实情况是：社会资本尤其是民间资本仍多处于观望状态，金融机构热情不足，项目签约落地的规模有限。

　　魔鬼藏于细节中，表面繁荣之下，颇多细节需冷静思考。

　　PPP大潮袭来虚热犹存

　　PPP这个对于老百姓来说似懂非懂的概念，其实就在我们身边。上下班乘的地铁、出差坐的高铁、家里的自来水、做饭用的天然气这些日常的公共设施或产品，都可能是通过PPP模式提供的。

　　从去年年底到今年以来，PPP政策更是密集出台，中央和地方支持政策不断加码。5月22日，国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(简称42号文)提出，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用PPP模式，吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。6月1日起正式施行六个部委发表的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》后，特许经营/PPP算是有了目前最高规格的规则。

　　一年多的时间里，PPP从概念迅速走向实践。正如财政部部长楼继伟所言，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

　　国务院新闻办9月14日举行的《关于深化国有企业改革的指导意见》政策吹风会上，国家发改委副主任连维良强调，通过PPP模式引入非国有资本参与国有企业改革。此外，财政部9月29日公布了第二批PPP示范项目，项目总计206个，投资总额为6589亿元，投资金额为首批的近3.7倍。

　　20年来专注于PPP研究和教学的清华大学土木水利学院建设管理系教授王守清感慨道：“现在PPP大热，但有些误解和不适当做法，应该泼点冷水。”

　　火热的PPP盛宴背后，是落地项目少、叫好不叫座的质疑。相较于政府频繁抛出的橄榄枝，各路资本虽表现出参与的意愿，但是不能回避的是：目前PPP模式的推广仍表现出“公热私冷”的局面。发改委推出的近1.97万亿元的PPP项目清单中，实际签约率较低，截至今年年初，签订合同比率仅为10%〜20%。

　　可以看到，目前PPP模式主要是3个P中的第一个P即Public(政府)在推动，但是光有政府表态是一方面，毕竟企业花的是真金白银，PPP项目周期动辄十几或二三十年，回报与风险同在，必须要考虑周全。交通运输部规划研究院战略研究所所长徐丽打比方，好比一场球赛，现在只是一方在热情号召，但是谁是裁判未定，比赛规则仍不完善，运动员肯定是有所顾虑的。

　　缘何叫好不叫座

　　PPP是一把双刃剑，固然有其独特的优势，但并非包治百病的良药。从各地实践看，PPP的探索并非一帆风顺。面对叫好不叫座的尴尬，官员、企业、学者、金融界等各方如何分析原因?履约精神、风险共担、项目融资难、项目策划不到位等是记者采访中听到最多的关键词。

　　中国政府网和人大重阳金融研究院7月1日举办的第12次文津圆桌闭门研讨会上，财政部金融司司长孙晓霞对于推广PPP面临的六大症结直言不讳：一是很多地方将PPP作为缓解债务压力“甩包袱”，观念认识转变难;二是一些地方将PPP等同于新的融资渠道，将部分项目包装成PPP项，规范推广运用难;三是受个别地方政府契约意识薄弱影响，社会资本，特别是民营企业参与积极性不高，社会资本寻求难;四是相关部门在项目立项、规划等方面，形成了固化的行业运作思路和习惯，工作协调推进难;五是地方政府和项目实施机构缺乏PPP项目运作经验和专业人员，操作实施过程难;六是PPP项目融资主要依靠银行贷款，难以实现无追索或有追索的项目融资，融资渠道通畅难。

　　PPP的两端一头是政府，一头是企业，政府抱着融资的目的，企业则抱着盈利的目的。政府能否践行市场契约精神、兑现承诺对项目的成败至关重要。

　　大部分企业觉得PPP“让我欢喜让我忧”——一方面对PPP项目寄托希望，另一方面也顾虑重重。有参与PPP项目的企业总结有“三怕”：怕陷阱、怕违约、怕反复。中国现代集团有限公司总裁丁伯康的看法颇具代表性：“作为企业来说，我们是‘一看二算三进入’。”

　　民营企业与国企、央企相比，更显谨慎。桑德环保集团董事长文一波公开指出，在合作过程中，私营部门无法获得与政府对等的地位。一些地方政府可能利用其强势地位，将更多的责任甩给私营部门，使私营部门承担的风险和所得回报失衡。PPP项目合作成功与否，必要条件是风险分担机制公平、有效。

　　王守清教授的研究团队在完成对20世纪90年代至今，试水PPP模式失败的16个典型案例系统分析后发现，尽管这些项目推进过程中均遇到各种各样的问题，但绝大多数问题均直指“地方政府信用风险”这一点。此外，目前PPP项目主要通过银行贷款融资。由于建设周期长，项目收益有限，不确定因素多，金融机构出于风险管控，当前大多仍是观望。

　　国寿投资控股有限公司经理盛和太一直从事基础设施投融资和房地产金融相关工作，对此，他向记者分析，长期资本缺乏是投资PPP项目“公热私冷”的关键原因。

　　“国际上，投资基础设施的资本，大部分来自于长期机构，例如养老基金、保险资金、捐赠基金、主权财富基金，以及管理这些资金的私募、公募等资管机构。而在国内，PPP的资金来源还主要依赖于短期性的资金以及管理短期资金的资管机构，资金性质仍以偏向低风险的债券为主，这就是源头上的区别。近期，国家放开养老金投资，逐步放开保险资金的投资，但是其规模、运作机制，保险资金直接投资基础设施的便捷性，与国外相比还是有很大区别。”盛和太解释。

　　各方努力促项目落地

　　此轮PPP热潮，除了各地自下而上的“摸石头”稳步推进试点，更关键在于要能够实现包括法律、机构、政策、工具等在内的PPP制度框架的顶层设计。

　　根据亚洲开发银行对亚太地区部分发展中国家PPP制度环境成熟度的评估报告，中国排在本地区的韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家，如澳大利亚的差距更大，其得分较低的两项正是法律环境和机构设置。

　　中伦律师事务所合伙人周兰萍告诉记者，目前直接可用于PPP项目的法律法规，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层级的PPP法律，且部分现行法律法规并不适用PPP项目。

　　在王守清看来，PPP涉及面广，不是任何一个部委能够单独完全掌握的。在国家层面，建议设立一专门的协调机构，承担协调和管理项目立项、评估、筛选、招投标、监管、统计、经验总结、制定政策、实施指南和合同范本等功能。如果不能成立有形的实体机构，也应成立一套由某部委牵头的跨部委协调机制，特别是发改委、财政部和项目所涉及的各行业主管部委。

　　此外，PPP的绩效监管有待加强。并非所有项目都适合PPP模式，项目立项后，要不要应用PPP，应进行“物有所值(VfM)”评价和政府财政承受能力论证。

　　王守清解释，“物有所值”评价主要从三个层面进行：一是直观上的性价比最高，即价格和性能综合考虑最优;二是从全生命周期衡量的价格最优，即从采购、使用到特许期结束甚至拆除的全过程成本最低，特别与传统政府投资模式的价格(此即“公共部门比较因子”的概念)相比最优，这是“物有所值”的核心理念;三是综合经济、社会效益考虑的性价比最高，通过将质量、价格、服务水平和效益等进行权重分配后综合评价。

　　据了解，在所有项目中，自然资源开发被认为是最适合PPP模式的，其次是自来水厂、电厂、污水处理厂等，再次为公路、地铁、机场、港口等交通运输基础设施建设项目，最后是智慧城市、监狱、图书馆等公益性项目。

　　广发证券债券部董事总经理、广发合信产业投资公司总经理李茂年曾任职发改委法规司，参与基础设施和公用事业特许经营法等立法研究和起草工作。他表示，金融机构要想更好地把握PPP的发展机遇，需要通过创新产品、创新方式，解决三个关系。

　　一是项目的公益性和盈利性的关系。科学设计结构化融资产品，既能满足不同风险偏好资本的盈利要求，又不至于提高整体收益率，增加项目的运行成本。

　　二是项目的长期性和资本流动性的关系。不断创新金融产品，例如在建设阶段设立产业基金保证资金的稳定性，运行一段时间后通过发行企业债券、资产证券化等方式实行再融资，满足资金周转的需求。

　　三是专业性和综合性的关系。在前期就要有各种机构，包括金融机构在内，参与PPP项目的决策评估，乃至实施方案的设计。既要专业的人做专业的事，同时又要取长补短，发挥协同和综合作用。

　　此外，也有受访者谈到，投资人的退出条件(包括主动退出和被动退出)和对投资人的补偿机制是PPP合同设计的重点和难点，但在实务中却很难全面覆盖或者涉及，需要包括律师在内的咨询机构在实践中做出更多有益的探索，让市场有更多可供借鉴的示范性做法。

　　当然，PPP热潮下的冷思考，并非是给PPP模式泼冷水，恰恰相反，只有降虚火、除泡沫，冷静正视和解决前进中的问题，才更有益于PPP的长期健康发展。

　　(感谢本刊记者师冬平、王兴钊对本文的贡献)

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