PPP政出多门暂难消除

发布日期：2015-10-28来源：中国经济时报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　政府和社会资本合作(简称PPP)模式，旨在通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，让政府与社会资本建立利益共享、风险共担及长期合作关系。之所以如此大费周折吸引社会资本参与，不仅仅是看重它的资金优势，更是希望通过其管理、技术等方面的优势，带来效率的提升。

　　自从2014年国务院倡导大力发展PPP模式以后，中央相关部委、地方政府高度重视，推出了投资总金额达到万亿级的PPP项目。各地推行PPP的热情高涨。

　　然而，在运行一段时间以后，不少问题被暴露出来，例如不少地方政府仅将其视为一种融资手段，并未在体制机制上进行转变;商业银行等金融机构对PPP项目心存疑虑，造成信贷支持不足，项目落地存在困难。对于地方政府官员来说，至今依然有一个困惑——PPP工作究竟该哪个部门主导?

　　目前，发展改革部门和财政部门高度重视PPP工作，两部门从各自职责角度颁发了一系列政策文件，从PPP模式的管理制度、操作规则、筛选标准、项目库(或示范项目)甚至相关合同文本等方面均提出了细致的要求。两部门竞相发文、定规则，这让实际操作的地方政府和社会资本颇为为难。

　　PPP政策政出多门，带来了不小的分歧和冲突，例如发展改革部门更强调特许经营模式，而财政部门坚持PPP模式为政府采购;发展改革部门主张PPP适用招标投标法，而财政部门主张适用政府采购法。发展改革部门推进PPP项目库，而财政部门公布PPP示范项目。由于两部门均有对PPP项目的政策和资金支持，这让地方政府、社会资本有些左右为难。

　　欧洲国家最早采取PPP模式，上世纪80年代中后期，一些外资企业通过BOT(建设-运营-移交)等方式参与中国的一些发电厂、收费公路、城市供水等竞争性领域项目的投资建设、运营。最早主导这一模式的是原建设部，2005年以后，发展改革部门在建设部门的基础上牵头推进了相关条例起草，主管投资的发改部门逐步成为PPP工作的牵头部门。

　　2013年11月，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，此后国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年以来，财政部下发了推进PPP发展的指导意见等诸多政策文件，并公布了两批PPP示范项目。从此，PPP工作进入两大部委共同主导的局面。

　　在近日由中国科学院主办的PPP研讨会上，财政部官员正面回应了这一“棘手”的问题。该官员坦承，虽然确立了财政部作为第一牵头人，但是由于政府投资主要由发改委负责。虽然PPP有民间和政府两种发起方式，但是现在99%的项目来自政府规划，而政府规划的项目依然是发改委负责。

　　尽管一些地方政府官员和研究人员呼吁，应该明确PPP工作的牵头部门，防止政出多门，实际上，这种局面暂难消除。在上述官员看来，改变这种多头管理、多头出政策的局面，会有一个过程，或者说，有一个逐步理顺的阶段。

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