PPP项目成败的四个关键因素

发布日期：2015-11-09来源：民生宏观 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/李士宗

　　基于笔者近几年项目工作的实践，尤其是站在政府的角度，联系与项目有关的财税、发改、金融、土地、环保、工信等部门，为引进项目、促成项目落地投产服务工作的实践，以及一年来从事PPP具体工作的实践，对ppp项目的成败因素进行了一点思考，写出来供大家批评指正，希望能对从事有关ppp工作的人员提供多一个参考。

　　一、PPP项目成败的四个关键因素

　　第一个因素：关系。即政府方和社会资本方之间的关系，其好坏、深浅、信任度高低是决定PPP项目成败的第一个关键因素。常有讲课者把PPP比作一场婚姻，一场政府和社会资本合作的婚姻，那么，这场婚姻的成功或者失败，毫无疑问首先取决于双方的关系好坏和深浅，取决于互相之间的信任度。就像是素不相识的一男一女，只有经过一个相识、相知、相爱的过程，互相之间建立了比较好的、深的、稳固的信任关系，才能成功走进婚姻的殿堂。

　　以项目为例：1，X市W项目，政府方和社会资本方此前已经接触两年，互相已经相当了解、信任，正在谋划一个项目(一场婚姻)，该项目符合国家政策，已经具备雏形，上级政府推广应用PPP模式，还有专项资金奖补，双方迅速友好协商，按照PPP模式结婚好了;2，L市X项目，这个项目更是说明婚姻成败首先在于双方“关系”好坏深浅的最好例证。因为该项目双方早已相识、相知、相爱多年，甚至合作生过小孩(项目)，双方关系深厚、稳固，互相信任。对当地政府来说，该社会资本方是本地政府之前成功引入的战略投资者，长期合作伙伴;对社会资本方来说，当地就是一个家，或者像家一样的需要深耕的一块土壤。目前政府开放基础设施和公共服务领域供社会资本投资，何乐而不为呢!有什么困难大家一起来克服，按照PPP模式继续生就好了。截至目前该项目进展很快，后续虽有不少困难但双方一定会想方设法克服，成功率很高。

　　当然，以上只是项目迅速成功的案例，现实中并不是所有项目的双方早就认识，大多得经过一个相识、相知、沟通、了解和互相比选的过程。目前我省大多项目就处于这样的项目“识别”或者“准备”阶段。客观地讲，一家(政府)有女(项目)百家(社会资本)求是正常的，而一家(社会资本)有男(资金、技术、管理)求百家(政府)也是正常的。只要没有许出去，就有权继续求。但是长期不停地求来求去，连个初步意向也难定，则一定有问题。要么是自己(项目)本身条件太好，挑来挑去挑花了眼(目前少见);要么就是自己(项目)条件相当差，别人看一眼就走了(目前不少见);要么就是不上心，或者心理状况欠改善，导致敷衍了事、挑东捡西、有花无果，不能谈成。有的地方政府方或者社会资本方草率签署了意向协议，但是后来又来了几家更好的，而前面已经签署意向协议的政府方或者社会资本方仍在继续纠缠、不愿放弃，这样拖泥带水、谈来谈去、久拖不决，难以建立一对成熟的、可以托付终身、互相信任的“合作关系”，PPP婚姻何时能够成功呢?

　　简而言之，在维护己方核心利益的前提下，双方关系好了、信任度高了，遇到困难，克服困难也好搞成;反之，关系不到，不是困难的事情也可能被当成困难，步履维艰。

　　第二个因素：实力。即政府方和社会资本方的实力、综合实力。“实力决定一切”，这句话在PPP项目实践中仍然成立。如果社会资本方综合实力超强，比如恒大、华润、保利、万科、华夏幸福(600340,股吧) 等，在业内资金、技术、管理、设计、施工、维运、人脉关系一样不缺，搞起项目来就会攻城略地、很少失手;同样道理，如果某地政府实力超强，领导层团结一致谋发展，政治生态长期和谐稳定，投资环境、经商环境优越，久而久之则商贾云集、落地项目一个接一个。我省走在前面的L、Z、T、S、X五个市的几个PPP 项目就是如此，要么社会资本方综合实力强，要么当地政府方综合实力强，要么双方都强。

　　反之，有的社会资本方综合实力不够，要么自身规模小、自有资金少、融资能力差;要么资质不行、业内声誉不够、缺乏相关行业设计、建设和运行管理经验，协调规划、发改、财税、土地、环保、工信等有关部门、解决项目面临各种问题的实力也不足，这样的社会资本方即便侥幸勉强与当地政府草签了协议，在后续执行中也会因为自身综合实力不够而步履维艰、拖拖拉拉，延缓项目进程;更有甚者，一些相当小的基金、机构、公司，抱着先揽活再筹资、组建联合体的目的，或者仅仅为了找点儿活干的目的，就着PPP热的东风，到处忽悠、吹牛，给各地政府及PPP有关部门、单位平添了许多工作量,甚至给政府方造成了一种错觉，以为一些投资缺口巨大、未来投资回报无保障或者很不确定的项目也有社会资本感兴趣，结果是大大小小的社会资本方像走马灯似的来了，又像走马灯似的走了。这是社会资本方实力差，弄不成。

　　另一方面，有的地方政府综合实力不行，财力强弱不说，领导层软弱、涣散、无力，领导人更换频繁，地方投资环境、经商环境差，真正谈项目的来了爱答不理，或者态度先热后冷、先把社会资本引进来再“关门打狗”。久而久之，该地即使有比较好的PPP项目, 投资方也会评估再三、犹豫再三，在谈判中寻求各种保证，力求规避各种风险，结果难以谈拢，谈拢了也难以顺利执行。

　　第三个因素，项目本身，即项目的“含金量”、“收益率”。PPP备选项目相当于政府向社会推出的一款产品，能否卖出去，产品质量、“性价比”、 “收益率”很关键。目前财政部门主导的PPP项目都是“公益”类项目,但是社会资本没有一个是正真的“公益”资本。所有的社会资本(包括专门的PPP中介咨询机构、国企、央企、民企)都是首先为逐“利”而来、为淘“金”而来、为赚“钱”而来，就某一个具体项目而言，他们并不担负任何“社会公益”责任，如果地方政府提供的PPP项目无利可图，社会资本会扭头就走。“没有一把米，叫鸡都不来”。

　　目前多数给排水、供暖、供气项目，主要靠使用者付费就可以基本保障投资者的合理回报，社会资本很有投资热情，成功率高;智能交通、视频监控、停车场地收费管理类PPP项目更是从来不缺民间投资者;一部分垃圾处理、污水处理、水环境治理等项目也可以通过部分政府付费解决问题;据笔者观察，难的是一些投资额较大、回报不足、地方政府又财力不够、不捆绑或者无捆绑可开发资源的项目。个别这样的项目即使入选了“示范项目”，也难保顺利实施和完成。比如某收费高速公路项目，乍一听不错，实地一考察，地广人稀车流少，位置偏远房地产资源面前也不太值钱;又好比旧社会一个大户人家身负巨债的丑公主，如果不“陪送”两个漂亮丫鬟，真不好嫁出去。

　　有的基层政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP;还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊，其项目进度慢、落地率低应在情理之中。

　　第四个因素：人。干事情的人。所有的事情几乎都是人干的，同样的事情，干的人不同，结果可能不同。PPP项目也是如此。在这里，我们把政府方和社会资本方中从事PPP项目工作的人分为两种，一种是领导，一种是工作人员。就笔者观察，PPP项目推进快的地方，其政府领导和项目有关方主要领导在必要的时候，往往和常务副职、财政部门的主要领导一起冲在一线，亲自抓、亲自分析问题、想办法解决问题;而项目推进慢的地方这种情况则很少见，这应该与领导对 PPP的态度有关;在九月的一个全省PPP座谈会上，相当一部分基层财政部门的PPP工作人员仍然在提问“PPP项目应该由谁作实施机构?财政承受能力论证应该由谁来做?”等相当初级的问题，可以想象，提问者不干则罢，如果“以其昏昏，使人昭昭”地干PPP工作，其效果、成败可想而知。

　　二、对现行财政主导PPP模式的SWOT分析和对PPP工作的三条建议

(一)对现行财政主导PPP模式的SWOT分析

优势Strengs1.国家级领导人高度重视，部领导强力推进。 　　2.有财政职能优势。 　　3.顶层设计科学、严密、规范。加 入了物有所值评价、财政承受能力论证。 　　4.各项措施、奖补资金大力支持。 5.全系统甚至全国迅速推广应用，形成PPP“热潮”。	劣势Weaknesses1.尚在推广初期，缺乏成熟经验。 　　2.地方政府领导对PPP的认识和重视度尚不一致，有的地方政府领导重视程度不够。 　　3.地方和基层财政工作人员项目工作经验少，PPP 培训尤其是自我学习不够。 　　4.PPP模式加入了“物有所值”（洋货）、“财政承受能力论证”环节，增加了时间成本、中介费用和审批环节；理论上搞得比较复杂神秘，许多人认为自己不太懂。 5.部分“疑似”PPP项目被趁热“包装”甚至过度包装成PPP模式；部分项目“严格”按照PPP操作流程图“走形式”；签约率高、真正落地率低。
机会Opertunities 　　1.新常态下国家应对经济下行的稳增长、促改革、调结构、惠民生、新型城镇化等政策措施力度不断加大。 　　2.化解地方政府债务要求严格。 　　3.转变政府职能需要。 　　4.深化财税体制改革的大背景。 5.社会及社会资本响应热烈、关注度很高。	威胁Threats1.有关PPP法律法规处在变动和逐步完善中；有关理论、认识也有一定分歧。 　　2.“职能法定”，其他部门掌握项目的立项、审批、特许经营等权力。 　　3.有关部门步调不完全一致，有关法律、法规、规定不易协调（财政部门比较侧重化解、控制政府债务）。 　　4.少数中介机构垄断市场、收费较高，甚至影响顶层设计和PPP进程。 5.有的地方政府官员懒政怠政，对PPP工作和引进项目态度不积极。

　　以上SWOT分析肯定不够客观全面，但是每个人针对SWOT分析都有自己的理解判断，不难做出自己的结论和对策，以下是作者的三条工作建议。

　　(二)对当前PPP工作的三条建议

　　1.解决“人”的问题。一是做地方政府领导的工作，使之对PPP持“正面、积极”的态度并在工作中“亲自抓”;二是做市、县财政等有关部门 PPP工作人员的工作，首先使之“懂”PPP，主要不靠被动培训而靠主动自学;其次是对ppp工作要“上心、有责任感”;要做事、做成事，而且不能“功成必须在我”。

　　2.PPP顶层设计不要太复杂，建议地方政府及有关部门在项目实施过程中，在规范的、不缺步骤的前提下把个别复杂问题简单化(不是“假”化)。财政部门主导的PPP项目与其它非PPP项目的最大不同，就是增加了物有所值评价和财政承受能力论证环节。PPP项目要规范是应该的，财政承受能力论证是必须的，也是财政部门可以自己为主做的;但是“物有所值VFM”却被相对复杂化了，它的意思无非是“这个钱花得值，可以采用PPP模式”。PSC值与 PPP值的比较本身就难免其“预测、估算、参考”等带有相当主观性的、局限性的因素，如果设计得越复杂，就越容易使人产生畏惧感，越增加项目难度，当然也使中介机构和少数人员越高兴(英国也要在中国建立一个PPP培训中心、开展对华业务了)。如果不把看起来比较复杂、比较“洋化”的P P P尽量“简化”(不是假化、形式化)、“土化”，将来势必存在被诟病的可能性。正确的道路仍然应该是“推动共性问题处理方式标准化”，尽快形成一批可复制、可推广的、标准化的“示范项目”(毫无疑问这是少数人不愿意看到的)。

　　3.建议所有PPP有关部门都公开各自的项目库信息。只要无关国家机密和商业秘密，有什么不可公开的呢?加密大多项目信息无益社会资本获得和市场充分竞争、公平竞争，只会浪费时间、浪费全社会成本，降低办事效率、降低项目成功率。国办发[2015]42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》第25条要求:“地方各级人民政府要--及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进”。

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