运用PPP模式须绕开的三个误区

发布日期：2015-12-02来源：财政部编辑：宋珍珍

[摘要]

　　为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，财政部陆续制发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)等文件，以促进政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，以下简称PPP)的长远发展。

　　PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用此种模式。但在运用PPP模式的时候，需认清PPP模式的本质，绕开以下几个误区。

　　误区之一——只有直接收费项目才可以运用PPP模式。

　　PPP模式的通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并从中获得合理投资回报。那么，社会资本的投资回报从哪里来?当然是依靠项目运营中的收费。于是一些人便会形成一个误区，以为这个收费的对象应该是使用者，由此推断出PPP项目必须是向使用者直接收费的项目，如高速公路。但实际上，PPP项目不仅可以由使用者付费，也可以由政府付费，即在运营过程中，每年由政府根据PPP合同支付一定的补贴，从而保证社会资本在运营期获得稳定的收益。这样一来，适合运用PPP模式的项目范围大大增加，电信和电力管线、交通基础设施、市政基础设施和社会公用事业类项目均可采用这一模式。

　　误区之二——PPP是政府负债的新平台。

　　目前，全国各地PPP项目如雨后春笋般出现。但是，从项目的招标公告来看，一些PPP项目却缺乏其最突出的特征——和服务挂钩，而仍然是垫资建设为核心，这或许是有些地方政府误把PPP当成了政府负债的新平台。如，某污水干管改造工程PPP项目，建设内容为污水管网、污水泵站及路面修复等，要求投标方或其控股公司有市政公用工程施工总承包三级及以上资质;工程竣工验收合格交付后，项目进入3年的购买服务期，服务期结束后进入3年的回购期。综合上述要素，不难发现这与BT项目并无本质区别，差异仅在于把6年的回购期替换成为3年的服务期加3年的回购期。项目建成后主要的运营者很有可能还是政府或是其下属的国资公司，只是通过这样的包装将即期债务延到3年以后并偿还，这显然与推行PPP模式的初衷不符。为此，财政部今年6月印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)，规定政府和社会资本合作期限原则上不低于10年，防止各地把PPP当成能装下所有建设项目的筐并由此大搞负债建设。

　　误区之三——PPP完全使用社会资本。

　　《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)明确，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不能作为PPP的主体。这样一来，或许一些人会以为，PPP项目只能完全由社会资本参与，国家只是起到指引和监管的职责。其实这也是一个误区，国有资产完全可以参股PPP项目。并且参股后还有三大好处：一是能充分参与项目的设计、论证，从而了解项目的盈利能力，避免在社会资本独立运营的情况下因信息不对称而使项目形成暴利或者亏损;二是可以通过参与运营加强监管，确保项目能保质保量地向公众提供预设的公共服务;三是对于盈利能力较强的PPP项目，政府参股还能从中取得稳定的分红收入。

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