把握风险确保项目发挥实效 环保PPP发展仍需稳步向前

发布日期：2016-01-04来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　不久前财政部发布的《关于公布第二批政府和社会资本(PPP)合作示范项目的通知》(下文简称《通知》)将在2016年1月1日开始执行。经过专家评审，确定了206个PPP示范项目，其中涉及环保产业的PPP项目数量达76项，投资额达1094.34亿元。伴随着十八届五中全会将加强生态文明建设首次写入“十三五”规划，大量的资金投入也将成为必然，而PPP项目的引进将会对较大的环保资金压力起到缓解作用。

　　投资需求仍很大

　　环保部环境规划院曾测算，预计“十三五”期间环保投入将增加到每年2万亿元左右，“十三五”期间对社会环保总投资需求超过17万亿元。如果测算接近实际的话，那么此次发布的《通知》中提到的投资额度，将远远不能够满足需求。

　　对此，中投顾问环保行业研究员侯宇轩表示，环保产业覆盖面广，未来发展潜力大，保守估计需要的投资额度能够达到4万亿元左右，有望成为新的国民经济支柱产业。1094.34亿元，相对于环保产业巨大的市场潜力而言，并不足够。但是环保产业的发展成熟，并不能一蹴而就，政府对环保产业投入的加大，能带动更多的民间资本进入该市场。

　　在市场的需求仍然很大的情况下，目前社会资本市场对环保PPP项目的投资热情到底如何?

　　对此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文表示，目前社会资本对于环保PPP项目的投资热情存在两极分化，一种是技术力量、资本雄厚的大企业对于PPP项目投资热情比较高，另一种是小企业由于能力所限，处于有心无力的状态。

　　他认为，出现这种现象的原因有三方面，一是环保PPP项目的利润太低，而环保产业的一些项目的相对高成本会造成企业入不敷出，小企业很难承受;二是环保类PPP项目风险也很大，会面临政府的违约，例如污水处理，随着生态文明建设的深入开展，污水的总量会逐渐减少，政府能否按照契约精神履行合同?小企业对于抵抗风险的能力较弱;三是此类项目回收资金的时间长，大企业会更感兴趣，因为大企业看中的是制度，很多企业在PPP环保项目建立之后将收费权抵押换得的资金去发展其他的项目。

　　同时，常纪文表示，虽然大企业在环保PPP项目中参与并购比较多，小企业没有资本、核心技术很难参与其中，但是在“十三五”期间，国家要在乡镇人口相对集中的地区建立污水处理场，尽管这些项目的利润也比较小，但是贵在数量多，小企业应该可以有所作为。

　　业内人士还认为，当前我国社会资本参与PPP项目积极性不高的主要原因在于许多地方政府倾向于将PPP项目单纯定位为开拓融资渠道之举，而未能对等考量社会资本的利益诉求，在合作中仍保持强势地位，政府承诺不能如约兑现，社会资本方在投资入股后难以获得相应待遇，在投资、建设、运营等核心环节失去话语权，使得PPP项目对于社会资本来说，风险难以把控，收益难以保障，从而心存疑虑乃至畏惧。

　　确保PPP项目发挥实效

　　从现实情况来看，目前在环保PPP项目中社会资本的投入并不太尽如人意，可是从发展需求上来说，确保PPP在环保产业中发挥应有的作用又必不可少。

　　有专家曾比喻，PPP更像是一场婚姻，而不仅仅是一场婚礼。既然如此，要维持长期、健康的合作关系，就必须建立在双方平等合作的基础上。国家发改委拟定的《政府和社会资本合作项目通用合同指南2014年版》中，明确指出合同的编制原则第一条便是“强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。”

　　侯宇轩认为，环保项目具有公共性，这就需要确保政府部门在环保产业的PPP项目中居于主导地位。在PPP项目具体实施过程中，政府部门应该注重顶层设计、制度安排、监督、风险控制以及提供公共服务等职责，而具体的生产环节，政府部门不应该过多参与，要让社会资本掌握更多的主动权。

　　未来对于环保产业中PPP项目的发展，《通知》表示要开发建设综合信息平台促进PPP市场科学、规范和可持续发展。通过综合信息平台，高效利用现代信息技术、社会数据资源和社会化的信息服务，可以降低行政监管成本和市场交易成本，提高经济社会运行效率;政府可以充分获取和运用信息，加强服务质量、成本和价格监管，提升国家治理能力;可以保障公众知情权，加强社会监督，对PPP项目参与各方形成有效监督和约束，确保实现公共利益最大化。

　　侯宇轩提出，确保PPP在环保产业中尽可能发挥最大的作用应该从以下方面入手：一是营造重诺履约的市场环境，推动PPP项目的落地实施;二是创新PPP项目管理模式，提高PPP项目实施效率和效果;三是建立清晰的部门分工协作机制，理清各部门职责，有条不紊地推进PPP项目建设;四是环保产业在初期很难获得收益，风险也较高，需要政府给予必要的政策扶持。

　　常纪文认为，“十三五”规划出台之后，国家会加大对环保产业方面的基础设施建设，而环保产业的发展离不开金融，下一步应该让环保金融和环保产业紧密地结合，但是环保产业不宜推进更快，应该把握整体的节奏，“环保PPP项目要服务于普通民众，可是普通民众支付能力有限，所以环保产业能够和社会发展进程相协调更为合适。”

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