别让PPP担负不能承受之重

发布日期：2016-01-21来源：中国经济导报记者编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/赵超霖

　　各个地区的基础设施和公共服务项目建设似乎从未像现在如此高调。1月15日，广西壮族自治区人民政府在北京举行PPP项目推介会。广西壮族自治区党委常委、常务副主席唐仁健、国家财政部金融司副司长董德刚等出席并致辞。截至目前，全国已有大约20多个省份举行了PPP项目推介会，推荐项目六千有余。异地举行专场项目推介的也在逐渐增加。广西和山东省的推介会在北京举办，云南省在上海举办，福建省在京沪两地举办。

　　而此前这些项目通常为政府直接投资，发展改革系统将其收录在每年编制的政府投资计划中，并配有一套完善的政府投资决策审批机制，审批后由财政部门拨款。而此前各地区所举行的政府招商活动，也主要针对纯商业项目。

　　与PPP热相伴的，一方面是逐渐培养的契约精神和市场化意识，但另一方面却是把PPP当做筐，什么都往里面装的盲目大干快上。诚然，PPP的优势不容忽视，但PPP不是包治百病的良药，亦不是国家基础设施和公共服务项目建设惟一和主要的运作方式。

　　PPP项目经不起失败

　　毋庸置疑，PPP是运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措，一系列美好的关键词都与它有关，例如“国家治理现代化”、“投融资体制改革”、“加快转变政府职能”、“提高效率、降低全生命周期成本”。自2014年以来，政策环境逐渐完善，各地实际操作经验日益增多。

　　但作为硬币的另一面，在我国此前近30年的实践中，失败或者出现问题的PPP项目亦不少见。2014年“4·11”兰州自来水苯污染事件，让这个运作了7年的PPP项目饱受争议。威立雅开创的“兰州模式”，也被水务业内人士认为是“完全不顾及公众利益和社会责任的PPP模式。”

　　北京第十水厂的建设一波三折，从立项至今已有18年，但仍未投入使用。作为一个“命运多舛”的PPP项目，十几年来经历了水源不足、市场供需倒挂、土地价格一路飙涨、输水管道改线等诸多问题。原本计划2015年3月竣工，但时至今日仍然是一片工地。该项目负责人安菱水务科技有限公司总经理张恒利告诉中国经济导报记者，“内部工程基本竣工，但因输水管道修不通，即使内部完工也没用，一堆资产晒太阳。”

　　国家体育场，即鸟巢项目，是国内体育场馆领域首个PPP项目，在赛后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议，政府方接手项目运营，遭遇“半路散伙”的遗憾。中国国际工程咨询公司教授级高级工程师徐成彬在授受采访时告诉中国经济导报记者，他们后来在调研中了解到，即使在“PPP的故乡”英国，2012年夏季奥运会的主场馆“伦敦碗”也不是使用PPP模式建设的。因此，他认为对于工期要求很高、建设极为复杂的项目不适用于PPP。

　　按照一定的项目失败率来设想，在如今各地几千个PPP项目大干快上的状态下，如果几个、几十个项目出现问题，都会让人难以接受。因为PPP项目服务对象最广、提供产品最基础，如果在20多年的运营中出现水质污染、资金浪费、价格飙涨.......到时候需要买单的，就只能是普通百姓了。大岳咨询总经理金永祥也多次在公开场合强调“PPP项目只能成功，不能失败。”

　　中国城投网首席经济学家、中国现代集团总裁丁伯康博士在《PPP生态环境建设刻不容缓》一文中表示，当前我国PPP的推广现状属于“运动式”推进和粗放型实施，并带有“三高三低”现象，即地方政府对PPP模式产生的作用期望过高、央企、国企、平台的参与度过高，项目实施的综合成本过高，以及PPP的立法层级低，政府信用保障能力低和民资、外资参与投资比例低，更暴露出当前在PPP推进中出现的问题严重性。

　　被“倒做”的物有所值

　　财政部在去年底下发了《PPP物有所值评价指引(试行)》，其目的是通过科学的评价方法，让地方政府选择出真正值得、适合使用PPP模式的项目。目前，各地多已经开始PPP项目物有所值评价操作。但遗憾的是，在“运动式”推进PPP的现阶段，各地的操作呈现出了各种程度的不规范，“倒做”物有所值评价成为事实。

　　济邦咨询公司经理张金陵告诉中国经济导报记者，“根据结果倒做，即已经确定使用PPP模式，仅通过文字或数字游戏等使得物有所值定性分析通过，可以概括成‘倒做结果’，使物有所值评价沦为形式。”

　　为此，张金陵表示，PPP项目多为几亿元至几百亿元不等，如果决策错误，可能造成大额财政资金的浪费或效率低下。财政资金取之于民，不是政府官员的个人财产，政府官员自身不会存在直接的成本节约动力，政府官员和百姓之间存在广义的代理关系，代理权的实现需要有效的监督和激励，那么官员的政绩指标和其投资后评价应该关联起来，建立后评价制度，从官员管理考核体制上保证地方政府以节约成本作为投资第一原则，这样可以解决地方政府官员因动力不足造成的不利于物有所值评价推进工作的问题。也有业内专家表示，能否可以探索终身问责制，使得地方官员、咨询机构、社会资本的短期决策与长期责任相匹配。

　　让人觉得浮夸的还不止于此。据中国经济导报记者的观察，现在各地举行的项目推介会，必有签约环节。而所签之约，不是战略合作协议、合作意向书就是早已开工的PPP项目，请有关部门再“回炉表演”一番。场面上的热闹固然重要，但有多少实际意义就不得而知了。

　　举例而言，去年10月福建省在北京开PPP项目推介会时，其重点项目福州市地铁2号线就与某一社会资本签订了合作意向书。这让担任该项目咨询顾问的徐成彬都感到十分诧异，他向中国经济导报记者表示，该项目此时尚处于实施方案研究阶段，社会资本方的招商还未开始，推介会上的签约仅仅是意向性的，最终花落谁家，尚待几个月后才能揭晓。

　　“这反映了地方政府的思维还停留在过去的招商引资，视PPP为融资手段。原来地方政府缺资金，希望外来投资者进行投资，只要你来，我就给你机会，我们赶紧签约。而社会资本也愿意向潜在竞争者发出信号，你看我跟政府已经内定了，你别跟我竞争。”徐成彬说道。

　　PPP需要降降温

　　亚洲开发银行高级项目官员肖光睿在2014年就撰写了《PPP热潮的冷思考》，指出部分地方出现为PPP而PPP现象，前期论证简单，或者连基本的交易结构设计也没有，便直接将原有项目改头换面而成。各地方发布的项目清单，部分项目实际已有企业，特别是国有企业参与或者意向参与，并没有太多其他社会资本可以参与的空间，此类项目在清单上难免有充数之嫌。

　　两年过后，PPP的炭火越烧越旺，财政部还出台了各种奖励政策。为了响应中央政策和获取资金奖励，各种“PPP形式主义”不降反增。徐成彬就告诉中国经济导报记者，中部某省在2015年下半年得到专项建设债资金后，希望将某些项目转为政府直接投资。无奈于该项目进入了财政部第一批PPP示范项目名单，并获得了资金支持，只能将PPP模式从“我要做”变为了“要我做”。

　　丁伯康也表示，各级政府应该重新思考，是否需要政府如此强烈推动而忽视市场自我调节的作用。是否适当以行政方式和经济手段，包括使用财政资金对PPP项目进行奖补、以政府资金设立PPP引导基金的方式，推波助澜。“这是将最市场化的模式，通过最行政化的措施推动，也是极为不妥的。”作为推进PPP模式的出发点和落脚点，应当把PPP项目是否物有所值放在突出的判别位置，差别化、针对性做好具体项目的PPP运作。

　　丁伯康认为，如针对有国家政策性贷款支持的轨道交通、棚户区改造、健康养老、环境保护项目等，在项目建设阶段，完全可以采取传统的政府建设模式，进行融资和建设招投标，也不会陷入额外产生建设期资金利息、工程造价下浮困难、综合成本大幅上升的困境。等到项目建成以后，如果确有必要的，可以将运营采用PPP模式，选择社会资本方合作。因为这类项目，通过PPP模式选择了社会资本方，它的融资成本一定大大高于政策性银行或政府项目本身融资的成本。

　　而且“一标两招”(指政府采购分两次完成社会资本方和有建设资质的建设单位的招标)使得工程造价下浮变得困难，这极大地提高了工程建设的成本，也加重了地方政府的债务负担。此外，目前市场资金成本正在步入下降的通道，大量利用直接融资和项目融资进行建设，对于缓解政府项目融资压力，减少财政负担也会带来一定的效果。因此，地方政府要注意适当筛选和限制PPP的规模、节奏和项目的问题。

　　国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平也向中国经济导报记者表示，PPP真该降降温了!如果中央部委想抢夺PPP工作主导权和项目决策权;地方政府想通过PPP模式融资;PPP咨询机构想大上PPP项目，甚至包装假PPP;国企还是想挣项目的施工利润，也十有八九缺乏运营管理经验;民企担心风险大。这样PPP怎么搞得好?

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