PPP：质量和风险问题不可小觑

发布日期：2016-02-29来源：中国经济导报 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/龚清

　　过去一年，国家频频出台PPP相关政策，使PPP的关注度直线攀升。

　　毋庸赘言，推广运用PPP模式，有利于增加资金来源渠道、提高管理质量和效率，可以使政府集中更多的资金资源用于提供更加充分的公共服务，“更好地发挥政府作用”，形成“一加一大于二”的合作机制。

　　但是，在这里，笔者想说的是，尽管PPP模式受到高度重视甚至追捧，有关方还是有必要保持一份冷静。一方面，要防止部分地方将那些没有条件的项目也采用 PPP模式，或因采用PPP模式给服务质量带来下降;另一方面，要防范PPP项目“挂羊头卖狗肉”、“形似神不似”。此外，也要充分考虑政府与市场、社会合作面临的不确定性与风险，量力而行，防止项目风险造成大面积损失。

　　事实上，去年6月份财政部就专门下发57号文(《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》)强调要提高PPP项目的质量，主要体现在规定合作期限的最短年限、明确说明BT不是PPP项目、切实履行财政监管等一系列的通知，这就强调政府务必要严格识别和筛选PPP项目，好使PPP在将来寻觅社会资本方时能够落地。但一直以来，在我国，从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。笔者发现，有些地方政府几乎所有项目都想做成PPP，这些项目的推出几乎没有严格的标准，事实上其中很多项目并不适合走PPP模式。曾有媒体报道称，在有些省份入库的PPP项目前期评审过程中，大量的项目存在不符合财政部57号文的相关要求，主要表现在：第一，方案不清晰，没有按照标准模板和方案顺序与目录完成;第二，盲目要求政府补贴，对政府补贴的年限、补贴金额不是经过系统推算出来的，随意性比较强;第三，对于经营年限没有经过系统测算，很多都拉长为二三十年，甚至一些几千万元的小项目，两三年就能完成的也这么做。

　　而在风险层面，众所周知，政府与市场、社会合作面临各种各样的不确定性与风险。如果按照PPP项目实施的顺序，可以分为事前、事中、事后的不确定性与风险。不确定性和风险不仅影响政府与市场、社会合作形成与延续，还影响对PPP项目所产生的收益、成本的预测。事中、事后的不确定性与风险可能会导致PPP项目中止。有些PPP项目已落地，政府与市场、社会合作已经形成，但若发生了PPP项目合同中没有预计到的不确定性和风险，或者没有设置相关处置程序，经过协调难以解决的，使得合作参与方的激励相容条件丧失，或者存在有限责任机制时，都会导致合作中止，这都将会造成巨大的损失。

　　无论如何，本轮 PPP热潮现在才刚刚开始。不管政府还是社会资本方，都缺少成熟的经验可借鉴，都在摸着石头过河，不可避免会出现各种问题。这当中，发现问题并解决问题是关键。就提升PPP项目质量方面，笔者建议，地方政府对待PPP的态度要进一步趋于理性。对于哪些项目适合做PPP要有清晰的认知，想办法提升所推出的 PPP项目的质量。比如有些地区会把一些比较优质的经营性项目纳入PPP项目，以提升项目质量，增加对社会资本的吸引力，这都是一些值得推荐的做法。

　　如何止险?加快PPP法治化建设，约束、规范参与方的行为是重中之重。对于与政府、市场主体、社会主体行为有关的不确定性与风险，应通过PPP法治化建设，对政府、市场主体、社会主体形成硬约束，促使各参与方提高契约遵从度，使政府、市场主体、社会主体行为的不确定性降低到可以形成合作的临界点。具体而言，应系统梳理《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律与PPP相关的内容。与此同时，加快PPP立法研究和立法工作，通过法律规范约束政府、市场、社会的行为，增强各方的预期，推动PPP模式快速健康发展。

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