环保PPP项目 政府与民间资本共担风险

发布日期：2016-12-20来源：中国企业报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　环境保护工程，近年来正在通过PPP的形式，将企业与政府连接起来。环境修复这样的大项目，一般的环保企业很难参与，那么市政基础设施就成为了环保企业涉足的热门领域。在2016年第十届固废战略论坛上，国家发改委投资司副司长韩志峰讲道，市政基础设施是推行PPP模式的排头兵和主战场，环保是继交通、能源领域之后的新兴产业，前景十分可观。

　　环保相应机制亟待创新

　　随着新型城镇化项目的不断推行，带来包括环境保护在内的大量基础设施项目。像城市内涝、城市周边黑臭水体所表现出来的城市管网、水生态环境问题，以及垃圾分类收集运输处理一体化的推进，很多成功的案例都是通过PPP模式来运行的，但是这些都是比较单纯的项目。韩志峰指出，通过对国家发展改革委项目库已经签约项目分析，可以看到，比较适合推行PPP的项目大概有三个特点：第一，规模适中，总体来讲，单个项目投资规模在10亿元以下的项目，更适合采用PPP模式;第二，有稳定的回报，也就是项目本身具有稳定的收益;第三，完成立项决策程序、项目边界清晰的项目，这有利于更好地去选择社会资本方。

　　在这三个条件中，企业最为关心的就是项目是否会产生长期有效的稳定回报，但是某些地方政府对其经济体量和财政承受能力缺乏客观认识，并急于推行PPP项目，导致政府违约风险加大。北京大学法律经济学研究中心教授邓峰告诉《中国企业报》记者，一些地方政府为了加快“招商引资”的步伐，对PPP竞标企业承诺过高的收益率，在利润诱惑下，一些企业没有对项目进行充分论证就贸然参与其中。但是，项目经常在建设、运营过程中，因政府财政支出压力巨大，项目收益难以兑现。

　　另外，清华大学建设管理系教授王守清指出，谁也无法准确预测将来二三十年的事情，政府和民间资本要风险共担，形成伙伴关系，并且需要一种动态的合作，需要在协议中写好重新谈判的触发机制和调解机制。

　　韩志峰讲道，政府部门需要注意的是，在PPP项目中，一定要合理运用价格和收费机制，适当地延长特许经营年限，构建合理的投资回报机制。这不仅适用于环保领域，对所有推行PPP的项目都适用。但目前的问题在于，在市政基础设施中具体领域的“价格收费、及时调整”机制还没有建立起来。而要解决这一问题，还需要制度、管理创新。

　　PPP项目与资本市场深度结合

　　创新解决的不仅仅是管理的问题，还有资金问题。中国社科院循环经济重点实验室主任齐建国告诉记者，实际上市场的资金量比较大，但问题是投资方往往对大城市的项目比较感兴趣，认为中小城市风险较高，不适合长线投资，但是恰恰需要资金的是中小城市，这就需要政府积极介入。

　　“我们应该积极拓宽投融资的方式，现在我们缺少的是适合PPP项目，且成本较低、期限较长的资金。”韩志峰透露，国家发改委财经司正在研究设立PPP专项企业债券，通过这种方式来更好的降低PPP项目融资成本。

　　无论是小城市，还是大城市，PPP项目由于经营期限较长，通常从几年到几十年，因此需要社会资本始终如一地坚守，那么如何吸引更多社会资本呢?韩志峰表示，考虑到PPP项目的资产流动性越强，社会资本的关注度越高，因此构建多元化的退出机制、盘活存量，提高项目资产流动性十分重要，应该把PPP项目与资本市场的深化和发展相结合，依托各类的产权、股权交易市场，通过股权转让，资产证券化等方式，来丰富PPP项目的投资退出渠道，提高对PPP项目未来收益的变现能力。

　　从目前的PPP中标项目来看，相关数据显示，民营企业和国有企业的中标率大约是各占一半，民营企业普遍感兴趣的主要是投资规模小的项目，而国有企业则在投资额较高的项目上发挥作用。韩志峰评论道，民营企业包括外资企业，在参与PPP项目上，热情比较高，但是经验较少。中小民营企业在PPP项目上，很少有“打持久战”的准备，因此从政府的角度来讲，对民营企业参与PPP项目的期望是，“唯有持之以恒，方能业立功成”。

　　而企业对政府的关注，近年来更多地集中在了PPP项目的法制化。2016年11月27日《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，11月28日最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》，以及财政部10月份发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，都为PPP项目长线发展奠定了基础。“对因招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，要认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。”

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