新旧两轮PPP的政策、机制改革及操作指导

发布日期：2015-01-16来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　在市政公用设施市场化的政策背景下，我国水处理产业发展潜力巨大，外资、民营资本以及个体投资者投资这一产业的意愿强烈。而且，政府正推行的公私合营(PPP)服务模式也将加速现有企业的规模扩张。我国水处理投融资机制的改革体现在哪些方面?在投融资机制的设计上，操作的关键内容是什么?清华大学环境管理与政策教研所所长常杪将给我们做详细指导。

　　我国水处理投融资机制的改革体现在哪些方面?

　　常杪：对于新旧两轮PPP热潮，我觉得用“此PPP非彼PPP”来形容可能比较贴切，也就是说新一轮PPP热潮和2000年初的PPP热潮不太一样。第一，2000年初的PPP热潮的初衷跟现在不太一样。那时候的背景是环境基础设施建设要迎来一个快速发展期，污水处理厂还没有办法做PPP商业模式，主要是市场方面涉及制度、政策和机制的改革。第二，市场不太一样。第一轮PPP当时是比较单一的市场，就是污水、垃圾处理等的基础设施建设，市场相对比较简单，市场机制单一。现在这一轮PPP热潮的市场则更宽泛一些(我们在这里只谈环保市场)，并且远比第一轮的市场要复杂得多，市场模式和类型多样化，它不是单一的项目建设，可能是一个大的区域性的环境治理，也就是说它可以拆分出N多个小的项目。第三，就是项目分工和项目模式操作的问题。项目模式可以有很多不同的表现形式(项目变型)，项目模式要和区域综合解决方案结合起来，实际上就是从一个规划或系统解决思路中，选择最优的技术和最优的投入产出比。无论国企也好民企也好，谁能够提供最优的方案，谁就能拿下这个项目，所以都是有机会的。可能某个企业在行业里暂时不够领先，但是如果它在区域上抢占了项目先机，有一个很好的综合解决方案，或者是结合了当地的国有背景，就有做大项目的机会。

　　2000年初的PPP热潮对于环保产业的影响和效用虽然不是太大，但现在回顾起来，作用还是比较明显的。在此后的十几年里面，在市场化改革的推动下，我国污水处理厂的设施建设受益颇多，共计建设污水处理厂四千多座，增长速度非常快。培育了一些环保领军企业，比如桑德国际和晓清环保，通过BOT、TOT模式，在市场上得到一个非常好的发展。但是我现在不是以讲故事的角度去看待这个问题，而是希望再过十年我们回顾新的这一轮PPP热潮，它达到了什么样的效果，或者说对于水处理行业起到一个什么样的作用。我得觉新一轮PPP的背景一定要与水处理行业相结合。

　　在投融资机制的设计上，操作的关键内容是什么?

　　常杪：目前我国面临环境管理的诸多变革，比如目前正在做的“十三五”前期规划的研究，强调的是向环境质量要结果，对于环境结果的要求这一点，我想“十三五”是非常明确的，它实际上意味着项目不是简单建完就可以了，而一定要有运营的效果，包括对技术的要求。在这样的背景下，就要求企业对于提供系统的、科学的、综合的解决方案的能力要加强。目前很多企业可能某个技术很好，但是区域的综合解决能力比较弱。当然考虑区域的时候会考虑企业的财政能力、项目设计方案以及项目产生的经济价值。那么，如何确保经济价值最大化?比方说土壤、流域等修复项目，会考虑其额外的、经济的、高附加值的投入产出比，不是简单地说我治理了、处理了、削减了多少BOD就赢了，而是要考虑对当地经济发展的促进作用，一定要让当地政府觉得该项目不仅仅是投入，还有很好的产出，这个产出不单单是环境效益，还有经济效益。在设计项目的时候，可能不是简单的、单一项的解决方案，而应该是一个区域的系统解决方案，这一点在项目设计里面非常关键。

　　对于政府和民营双方合作，我觉得很重要的一点就是项目资金来源的问题。我觉得PPP资金来源的两个方面，一是财政资金，二是社会资金。无论出自中央还是地方政府的配套资金，财政资金都会随着国家和政府的拨款不断地增加。而社会资本如何与财政资金有效地结合，用于投融资机制的设计，是一个难点。因为一旦社会资本和财政资金无法有效结合，则可能导致国有企业和民营企业挤兑的问题，结果就是你挤他、他挤你，当然在第一轮PPP热潮的时候也存在这种现象。所以，如何让财政资金和社会资本很好地结合，是一个非常重要的问题。

　　从1991年开始留学日本，在日本获得学士、硕士和博士学位。1998年到2004年任地球环境战略研究所(日本)研究员。在日本，长期从事有关环保领域投融资机制的研究。与国际组织合作，率先研究如何建立形成有效的政府部门与私人部门伙伴关系机制，以提高亚洲各国城市环境基础设施的建设与运营管理水平。

　　作为核心研究人员，负责中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)的中国环境保护投融资课题研究。负责多项联合国、世界银行、亚洲开发银行、日本国际协力银行等国际组织关于我国环境管理与政策领域的国际合作项目。协助建设部、国家环境保护部等部门以及北京市等地方政府开展我国环境领域战略政策研究以及管理手段与管理工具的开发，提供技术支持。

　　研究领域：环境投融资，环境政策与管理

　　研究环境保护各领域(工业污染治理、城市环境基础设施建设与运营、生态保护、全球环境问题)的投资预测、投融资体制、融资渠道及方案实施的保障措施。

　　现重点研究城市水业领域的发展战略、政策法规、管理体制、投融资机制等方面的理论基础及应用。

　　环境政策与管理研究，特别是城市环境管理政策。

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