最全面的PPP政策解读

发布日期：2015-02-25来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　1.何为PPP?

　　财政部观点：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。(财金[2014]76 号)

　　发改委观点：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(发改投资[2014]2724号)

　　2.PPP相关政策有哪些呢?

　　3.政府的范围如何界定

　　(1)县级(含)以上地方人民政府(财金[2014]113号)

　　(2)各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县……(发改投资[2014]2724号)

　　4.政府的实施主体

　　(1)按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。(发改投资[2014]2724号)

　　(2)各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。(财金[2014]113号)

　　5.社会资本有哪些范围?

　　(1)已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。(财金[2014]113号)

　　(2)签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。(发改投资[2014]2724号-合同指南)

　　6.未来政府的举债体制与ppp有什么关系?

　　规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、PPP(即政府和社会资本合作)和规范的或有债务。

　　7.政府以什么姿态与社会资本合作?

　　政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。(发改投资[2014]2724号)

　　8.哪些领域适合采用PPP模式?

　　(1)公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域(国发[2014]60号)

　　(2)PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。(发改投资[2014]2724号)

　　9.哪些项目适合采用ppp模式?

　　投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。(财金〔2014〕113号)

　　10.PPP模式有哪些操作摸式?

　　1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

　　2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

　　3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。(发改投资[2014]2724号)

　　11.PPP项目的工作机制

　　1.发改委：项目储备-项目遴选-伙伴选择-合同管理-绩效评价-退出机制。(发改投资[2014]2724号)

　　2.财政部：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。(财金〔2014〕113号)

　　12. 政府选择社会资本的方式有哪些?

　　1. 项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

　　财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。(财金〔2014〕113号)

　　2.严格按照《政府采购法》等规定，采取竞争性采购方式，引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。(财金〔2014〕112号)

　　3. 实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。(发改投资[2014]2724号)

　　13. PPP主要交易结构及合同体系有哪些?

　　交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。 (财金〔2014〕113号)

　　(1)项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

　　(2)项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

　　(3)相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

　　2.合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。 (财金〔2014〕113号)

　　项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

　　权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

　　交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

　　履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

　　调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

　　3.政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)——项目合同

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