《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》点评

发布日期：2016-01-08来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　来源：中债资信

　　作者：宋伟健、郭永斌、石琳琳

　　观点简述：

　　2015 年12月22日，十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议，全国人大预算工作委员会作《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》(简称“调研报告”)，披露了截至2014年底地方政府债务总额、债务层级、举债资金来源、资金用途、债务期限结构、债务负担等数据。本文针对调研报告进行了系统的分析，并与2013年6月底的债务数据进行了对比，得出以下几点观点：

　　第一，2014年地方政府负有偿还责任的债务较2013年6月末大幅增长，2015年在新《预算法》等的规范下，政府负有偿还责任的债务仅增长3.90%，未来在债务限额等制度的限制下，债务增速将得到有效控制，维持低速增长。

　　第二，在财政收入增速下滑和“稳增长”政策下，县级政府支出压力增加，债务增速较快，规模占比大幅上升;政府融资平台仍是地方政府性债务最主要的举债主体;目前地方政府负有偿还责任的债务中举债资金仍主要来源于银行贷款。

　　第三，地方政府负有偿还责任的债务率大幅提高，但仍处于国际警戒线内，总体风险可控;但以重工业、周期性行业和资源产业为主的省份，财政收入增速降低幅度较大，债务压力较大。

　　第四，置换债发行有效缓解地方政府偿债压力，目前尚剩余未置换的地方债规模11.14万亿元，若未来两年置换完毕，则平均每年发行额度将达5.57万亿元，若三年置换完成则每年发行额度将达3.71万亿元。在目前经济下行压力较大的情况下，预计2016年仍采取积极财政政策，2016年按照约3%左右的赤字率计算，新增债券额度约1万亿，预计未来地方债发行规模将明显增加。受市场流动性、需求影响，置换债发行额度将受市场消纳等能力影响存在一定的不确定性。

　　第五，从风险角度考虑，目前我国地方政府债务风险总体可控，但区域分化加剧，部分区域偿债能力不足的问题尚未有效解决。建议对经济、财政、土地出让收入下滑较快、区域主导产业处于周期性底部、过剩产能严重影响政府财力、行政等级较低、政府债务认定规模较小、仍通过城投债、基金等方式变相加大举债或有风险的区域和城投企业加大关注。

　　2015 年12月22日，十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议，全国人大预算工作委员会作《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》(简称“调研报告”)，与2013年6月底的债务数据对比，2014年底地方政府债务总额、增速、债务层级、举债资金来源、资金用途、债务期限结构、债务负担等数据均发生了较大变化。

　　地方政府负有偿还责任的债务大幅增长，政府或有债务增速低于政府一类债务增速;未来新增债务仅为地方政府一般公共预算赤字和政府性基金预算赤字，增长规模将有限

　　从政府性债务规模来看，截至2014年12月底，地方政府债负有偿还责任的债务为15.40万亿元，较2013年6月末增长59.92%，政府负有偿还责任的债务较前期增速大幅提升，政府负有担保责任的债务为3.10万亿元，较2013年6月末增长16.10%，政府可能承担一定救助责任的债务为5.50万亿元，较2013年6月增长了27.02%，政府或有债务增速低于政府一类债务增速。截至2015年底，政府负有偿还责任债务约为16万亿元，增加的 0.6万亿元为2015年一般公共预算赤字0.50万亿元和政府性基金赤字0.10万亿元，同比2014年底增长了3.90%，负有偿还责任的债务增速大幅下滑。根据2014年8月全国人大通过修订的《预算法》明确规定，未来地方政府将实行限额管理，地方政府发行债券成为地方政府唯一的融资模式，新增债务仅为地方政府一般公共预算赤字和政府性基金预算赤字，新增债务规模有限，与前期相比，未来地方政府负有偿还责任的债务增速将大幅降低。

　　在财政收入增速下滑和“稳增长”政策下，事权下移促使县级政府支出压力增加，债务增速较快，规模占比大幅上升

　　从地方政府借债主体层级来看，2014年12月底省级、市级、县级政府负有偿还责任债务余额分别为2.10万亿元、6.60万亿元和6.70万亿元，与 2013年6月末相比分别增长了17.98%、36.36%和69.19%，县级政府债务增长速度最快。从占比情况来看，与2013年6月份相比，省级和市级占比有所下降，而县级占比增长了7个百分点，表明在财政收入增速下滑和“稳增长”政策下，事权下移促使县级政府支出压力增加，举债规模较大。

　　从区域分布看，东、中、西部地区分别为6.70万亿元、3.90万亿元和4.80万亿元，占比分别为44%、25%和31%，与中部和西部相比，东部区域在前期高速经济增长下积蓄了较多债务，与中部相比，西部在财政收入较低的情况积蓄了比中部较高的债务规模。

　　政府融资平台仍是地方政府性债务最主要的举债主体，政府部门和机构、国有企业债务占比有所下降

　　从地方政府性债务举债主体来看，截至2014年12月末，融资平台公司、政府部门和机构、事业单位及国有企业分别举借债务占比39%、24%、22%和 15%，融资平台公司、政府部门和机构、事业单位仍是地方政府的主要举债主体，其中事业单位的政府债务增速最快，增长78.42%。

　　目前地方政府负有偿还责任的债务中举债资金仍主要来源于银行贷款，未来2~3年地方政府将通过发行置换债方式置换通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，将逐步降低银行贷款占比

　　从政府举债来源看，截止2014年12月，银行贷款、BT等应付款、地方政府债券、企业债券、信托、中期票据和短期融资券等是地方政府举债的主要来源，其中银行贷款约占51%，地方政府债券约占8%。近年来，由于银监会不断加强商业银行对地方政府贷款的监管，与2013年6月相比，银行贷款占地方政府债务的比例小幅下降，但仍为地方政府最主要的举债来源。

　　2014 年8月全国人大通过修订的《预算法》明确“地方政府发行债券成为地方政府唯一的融资模式”，2015年8月份楼继伟部长在十二届全国人大十六次会议上发表的《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》讲话中指出“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”，2015年，地方政府发行3.2万亿地方政府债券置换地方政府负有偿还责任的的债务，未来2~3年地方政府将通过发行置换债方式置换通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，将逐步降低银行贷款占比，降低地方政府债务融资成本，缓释地方政府债务风险。

　　地方政府性债务仍主要投向市政建设项目，交通运输、保障性住房、土地收储和民生领域的债务较快增长

　　截至2014年12月底，地方政府负有偿还责任的债务仍主要投向市政建设(4.70万亿元，约占31.00%)、交通运输(1.90万亿元，约占 12.00%)、土地收储(1.70万亿元，约占11.00%)、保障性住房建设(1.80万亿元，约占12.00%)和民生领域(2.90万亿元，约占 19.00%)，用于市政建设、交通运输和土地收储的资金合计约占54%。与2013年6月相比，市政建设领域投向降低6.49%、交通运输领域投向降低 1.78%、土地收储领域投向降低5.69%、保障性住房建设领域投向升高0.44%、民生领域投向升高10.57%。

　　2015~2017年地方政府偿债压力较大，置换债发行有效缓解地方政府偿债压力，预计未来两年每年置换债规模较大，受市场流动性、市场需求影响，置换债发行额度将受市场消纳能力影响存在一定的不确定性

　　从债务期限结构来看，2015年《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》披露，2015~2017年到期债务分别为3.1万亿元(占20%)、2.80万亿元(占18%)和2.40万亿元(占16%)，2018年及以后年度到期6.20万亿元(占40%)，以前年度逾期债务0.90万亿(占6%)。2015~2017年债务偿债压力较大。

　　根据全国人大公布数据，截至2014年底的全国地方政府债务余额为15.4万亿元，其中1.06万亿是过去批准发行债券的部分，2015年发行了3.2万亿元置换债券，存量非政府债券类地方政府债务共计11.14万亿元。根据2015年8月份楼继伟部长在十二届全国人大十六次会议上表示“未来通过三年左右的过渡期置换所有存量债务”，若未来两年置换完毕，则平均每年发行额度将达5.57万亿元，若三年置换完成则每年发行额度将达3.71万亿元，未来置换债发行额度较大，置换债的发行将有效缓解地方政府偿债压力。但目前财政部楼继伟部长表示“2016年及以后年度，省级政府可以在余额限额内发债，借新还旧，置换原则上由省级政府根据偿债需要、市场情况自行确定，中央政府不再硬性下达置换债务额度”，预计未来受市场流动性、市场需求影响，具体发行额度将受市场消纳等能力影响存在一定的不确定性。

　　地方政府负有偿还责任的债务率大幅提高，但仍处于国际警戒线内，总体风险可控;但以重工业、周期性行业和资源产业为主的省区，财政收入增速降低幅度较大，债务压力较大，区域分化严重

　　2012~2014 年，受经济结构调整和淘汰过剩产能影响，我国宏观经济增速放缓，受此影响，一般公共预算收入增速下滑，其中重工业、周期性行业和资源产业为主的省区，一般公共预算收入增速下滑严重，甚至出现负增长，2015年的表现更为严重;与此同时，受房地产行业去库存影响，政府性基金收入呈现波动，尤其在2015年去库存压力下，负增长幅度将会较大。

　　从政府债务负担来看，截至2012年底，地方政府负有偿还责任债务的债务率为67.88%(2012年地方政府负有偿还责任的债务率=2012年地方政府负有偿还责任的债务务余额/(一般公共预算收入+转移性收入+政府性基金收入))，根据2015年《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》披露，2014年地方政府债务率为86.3%，2015年地方政府债务率约为86%，与2012年地方政府债务率相比大幅提高，但仍处于国际警戒线以内，总体债务风险可控。但中债资信认为，财政收入增速下降幅度较大和政府性基金增速下降幅度较大区域的债务压力较大，区域分化较为严重，建议对经济、财政、土地出让收入下滑较快、区域主导产业处于周期性底部、过剩产能严重影响政府财力、行政等级较低、政府债务认定规模较小、仍通过城投债、基金等方式变相举债加大或有风险的区域和城投企业加大关注。

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