国家发改委存量PPP项目典型案例：江西省赣州市章贡区社区 (村) 居家养老服务中心项目

发布日期：2018-03-20来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 一、项目概况

　　 (一)项目实施背景

　　 赣州市章贡区自20年进入老龄化社会以来,老年人口数量日益增大，截至2015年底,全区人口 62万人，60岁以上老年人1.68万人,占 总人口数的18.84%,且以每年5%—6%的速度增长。老年人口基数大、 高龄老人比例高、空巢老人逐年增多、家庭养老功能弱化等问题日益显 现,发展养老服务事业十分紧迫。

　　 (二)项目基本概况

　　 赣州市章贡区社区 (村)居家养老服务中心 PPP项目是通过开展政府 和社会资本合作的方式,引入社会资本投资建设和运营管理章贡区72个居家养老服务中心网点，为章贡区约11万名60岁以上老年人提供居家养老服务。项目总建筑面积约5.05万平方米，总投资约1.6亿元，其中新建服务中心网点10个，改扩建服务中心网点62个(改扩建内容由政府方负责)。项目建设、运营期为15年。2015年9月1日，国开行以专项建设基金130万投资进入该项目，形成项目资本金。

　　 (三) 引入的社会资本方概况

　　 该项目引入的社会资本方为江西鹭溪农业发展有限公司 (鹭溪农场)，是一家集蔬菜种植、畜禽养殖、农产品销售、农业休闲观光为一体的省级现代农业龙头企业，2014年7月注册成立，注册资本 20万元。

　　 (四) 项目主要运营目标

　　 该项目建立以新组建的江西添福养老服务有限公司为主体、社区(村) 居家养老服务中心网点为纽带，满足老年人各种服务需求的信息化、 智能化居家养老服务网络。为老年人提供居家养老便捷服务，如老年供 餐、日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目，上门为居家老 年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等规范化、个性化定制服务;提 供老年人文体娱乐服务，开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动，提供智慧养老服务，通过章贡区“智慧社区”养老服务平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、法律服务、物品代购、服务缴费等智慧养老服务。

　　 (五) 盘活存量资产及收回投资的再使用情况

　　 1.盘活存量资产的主要目的

　　 一是有效缓解财政资金缺口。居家养老服务中心作为养老服务业的重 要模块,具有需求多样、投入大、运行专业的特点。章贡区自2013年以来每年拿出约1500万元资金建设运营10个居家养老服务中心，力争实现章贡区社区(村)全覆盖，由此测算所需财政资金巨大，仅靠章贡区财政一家之力难以为继。通过实施PPP模式，引入社会资本参与到养老项目的建设和运营中，弥补了公共财政资金的不足，缓解了财政支出压力。

　　 二是有效化解政府债务。目前地方政府债务增长较快,期限错配情况多。章贡区作为赣州市的中心城区,自身财力极其有限,各类民生投入负担越来越重，民生融资占政府性债务比重较大。通过实施PPP模式，找准融资突破口，吸引社会资本投资民生领域项目,可以有效撬动社会资本, 化解政府债务。

　　 三是通过改革创新实现养老服务业的快速发展。章贡区是赣州市中心 城 区 , 2015年60岁以上老年人口占总人口的比重为18.84% , 是全市18个县 (市、区)中老龄化程度最高的县级行政区。同时，近年来全区老年人口平均以每年 5%—6%的速度增长，占总人口的比重越来越大,人口老龄化已是当前面临的重大课题。国家大力推广PPP模式以来，全区结合自身实际，在总结前期政府自己建设、自己运营居家养老服务中心优劣势的基础上,决定采用PPP模式建设运营居家养老服务中心。一方面有效解决项目建设问题，另一方面是通过引入具有较好运营水平的社会资本，进行相应的行政监督和绩效管理，更利于改善养老服务水平。

　　 2.基础设施存量资产的基本情况

　　 经初步摸底调查，章贡区城区有62个社区 (楼盘)共计41712.4平方米既有建筑，资产产权单位主要是区国资局 (含代管、国企)、区建投、乡镇街道、村委会 /居委会、开发商、小区业主等。这些存量资产中相当部分是长期闲置的非临街商业用房，因不能有效盘活资产，在一定程度上增加了政府管理资源的成本。居民出于自身安全考虑和居住条件改善、居家养老便捷等要求，反对政府用于办公出租，但支持政府用于社区居家养老服务。

　　 存量资产不改变产权权属，由政府统一整合,通过政府实施改扩建后以零租金租赁给项目公司使用，项目公司仅有约定年限内的使用权。

　　 二、运作模式

　　 (一)盘活存量资产的 PPP模式

　　 章贡区政府授权区老龄办作为政府实施机构，委托了PPP咨询机 构———北京中设泛华工程咨询有限责任公司，由其提供从 PPP实施方案编 制到合同签订全过程专业服务。项目采用 “BOT+D&M” (建设—运营— 移交 +委托运营) 的方式。区政府授权项目公司特许经营期为15年，范围涵盖居家养老相关全产业链，特许经营到期后，项目公司将该项目全部 设施无偿移交给政府指定机构。

　　 (二) 盘活存量资产的操作流程

　　 一是科学规划全区养老事业和产业发展。分别编制了全区健康养老产 业发展专项规划和养老设施布局规划 (2015—2030年)，对全区养老产业发展进行综合规划、对社区养老服务中心进行标准化设计和功能定位，明确了发展目标任务和工作措施。

　　 二是依法依规选定社会资本。章贡区社区 (村)居家养老服务中心PPP项目自发起以来，先后完成了项目申请报告、项目可行性研究报告的审批。项目PPP实施方案通过章贡区政府审批 , 通过竞争性磋商方式选定社会投资方为江西鹭溪农业发展有限公司。项目参与各方主体结构 见 图62-1。

　　 1.项目公司

　　 由赣州市章贡区市场综合开发公司和社会资本方共同出资组建 PPP项目公司，其中赣州市章贡区市场综合开发公司占股20%，社会资本方占股80% 。

　　 2.项目融资

　　 项目公司负责除资本金及专项补助资金外的建设资金融资工作,政府原则上不给予担保。

　　 3.回报机制

　　 项目公司的投资回报主要由三种方式组成。

　　 (1) 使用者付费。依托使用者付费灵活性特点，对居家养老服务中心提供的日常生活照料、精神慰藉服务和家政等有偿服务，实行由使用者付费的办法。付费标准和方法主要根据市场定价。

　　 (2)政府付费。主要包含两部分：一是政府固定补助，在合作期限 内,项目公司根据 《赣州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意 见》，对每年正式投入运营的养老服务中心获得按照政府批准的固定补助。 二是政府民生补助,在合作期限内,具有章贡区户籍且在本市区内居住的年满60周岁的“三无”或低保老人，可享受政府购买的10元/月的居家 养老服务护理补贴;评估为中度失能以上的老人,可以享受 20元 /月的居家养老服务护理补贴;空巢、独居的老人可享受政府购买的 60元 /年爱心慰问服务。

　　 (3) 可行性缺口补助。按照风险分配机制,对项目公司风险超过上限 的，启动补贴或调节 /调价机制，由政府给予项目公司一定的经济补助, 以弥补使用者付费之外的缺口。具体操作以合同为依据，以项目公司每年，财务审计结果为基础进行核算。

　　 (三) 收回投资的再使用情况

　　 该项目采用“BOT+O&M” (建设—运营—移交 +委托运营)的方 式,不涉及收回投资再使用情况。

　　 (四)采用 PPP模式后运营情况

　　 自 2015年 7月项目公司———江西添福养老服务有限公司成立以来，积极推动项目网点建设，已开业运营居家养老服务中心网点30个，各项居家养老服务工作有序开展，已在章贡区初步建立了一个范围广、功能多的社区养老服务网络。每个社区居家养老服务中心均设有老年活动室、医疗 康复室、阅览室、日间照料室、医疗室、理发室、棋牌室、社区食堂、老年大学等功能区，提供了“助餐、助浴、助洁、助聊、助安、助急、助行、助医、助乐、助学”十助服务。据统计，项目日均接待、照料老人50人次,日均助餐 60人次;家政服务累计 10人次,健康理疗服务累计1298人次，组织社区老人休闲旅游累计90批 (次)。同时，各个社区居家养老服务中心均成立了老年协会和兴趣小组，每周举办唱歌、排练舞蹈、乐器练习等团队活动达到30余次，受到老人一致欢迎。

　　 (五) 资产公允价值确定或评估情况

　　 该项目采用 “BOT+O&M” (建设—运营—移交 +委托运营)的方式，建筑及设施所有权归政府所有，采取委托运营的模式交给社会资本方运营，不涉及资产移交及评估。

　　 (六) 产权界定与核实

　　 该项目 15年运营期间，所有资产产权不变，均属于政府所有。项目公司拥有以零租金的方式使用土地和场所的权利。项目公司从政府方租赁，使用该宗土地,政府方应确保项目公司有权以零租金的方式使用该宗土地。

　　 项目公司江西添福养老服务有限公司承担融资、建设、运营责任,其中项目公司以其全部财产对其债务承担责任。

　　 (七) 使用者付费的标准和收费方式

　　 该项目收费采用政府指导与市场调节相结合的定价机制，收费标准参 照行业平均水平或略低于行业平均水平,采用货币结算、积分 +货币、纯积分支付等多种收费方式。

　　 (八) 经营性纯收入分配情况

　　 项目公司分配当年税后利润时,应当提取利润的 10%作为公司法定公积金。公司法定公积金累计额达到公司注册资本50%以上时,可以不再提取。公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润，由股东按照各自持有的实缴股权比例分配。

　　 (九) 相关风险分担与应对情况

　　 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

　　 原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

　　 三、借鉴价值

　　 章贡区社区 (村)居家养老服务中心是江西省首个以PPP模式实施的养老项目，从项目启动PPP工作到确定社会资本方历时不足半年。

　　 (一) 操作流程规范

　　 章贡区政府授权区老龄办作为实施机构代表政府参与 PPP项目全过 程,并委托专业咨询机构提供PPP实施方案、社会资本方遴选、合作协 议起草等全过程服务;老龄办再组织发改委、财政局、城建局、国资局、民政局 、法制办等单位对PPP实施方案进行联合审查，并报区政府批复同意;最后通过竞争性磋商确定江西鹭溪农业发展有限公司为社会资本方。

　　 (二) 回报机制合理

　　 目前,养老项目服务定价普遍较低，项目经营收费 (即使用者付费)无法使社会资本获取合理收益，甚至无法完全覆盖项目公司的建设和运营成本。该项目在使用者付费的基础上增加了政府补助和可行性缺口补助两种方式，使项目具备商业上的可行性。

　　 (三) 绩效考评严谨

　　 项目设置严谨的绩效考评机制,确保公共利益最大化。一是在政府补助中设置了政府民生补助项目，PPP项目公司需要提供相应服务才可获得该项补助;二是编制了 《项目绩效考核指标及相关考核表》，每年1月和7月，政府方依据“考核表”组织民政等相关职能部门对项目进行考核。考核通过，给予项目公司全额补助资金，第一次考核不通过，要求项目公司整改，第二次考核不通过，政府方有权自行或委托第三方进行必要的整改，一切风险与费用由 PPP项目公司承担，并相应减扣补助金额。

　　 (四) 效率水平提高

　　 项目投入运营以来,体现了较高的运营效率和服务水平。

　　 1.相比政府方自己运营,项目公司运行成本更低。以完整运营年度2016年为例,政府方仅需要根据绩效考评补贴项目公司8.2万元,比政府方自身投入人力、财力、物力运营大为节约。

　　 2.运营综合水平更优。由于运行优良,该项目近两年先后迎接了民政 部、国家开发银行、上海、吉林、河南省等众多部门和地方政府共20多次考察调研，并在江西省推广经验交流，获得了社会各界肯定。

【相关阅读】

• 江西赣州扎实推进PPP工作显成效
• 国家发改委存量PPP项目典型案例：贵州省凯里市城镇供