揪心的差距

发布日期：2014-07-10来源：本网编辑：龚炜

[摘要]与先进发达国家比较，我国建筑安全管理的先天缺陷与后劲不足相当明显。当务之急是要推进体制和机制的创新，缩小这——

　　发达国家安全管理的五大共性特色

　　法律法规监管严。以美英为例，两国都没有独立的建设行政主管部门，政府均以法制作为主要的监管手段，通过法律法规来规范建筑市场。职业健康与安全管理体系是国家建设工程安全管理的重要组成部分，政府把保证劳动者的健康和安全作为管理的最终目标，以职业安全健康标准为基础和核心，发挥严谨详细的法规标准与技术条例的法规作用，积极为建筑业提供良好的安全管理法律环境。

　　行业自律水平高。德国建筑业有8个非盈利性行业协会，其主要职责是拟定行业发展规划、制定行业标准、开展工伤保险和科研教育、预防和治理职业病、对安全专业人员资格认可、进行事故处理等。该国《劳动保护法》第7条规定：“企业必须加入所从事业务的行业协会，并缴纳工伤保险金。”在德国的建筑企业，他们的事故成本非常高，如果发生一起死亡1人的事故，经法院判定为责任事故后，企业就可能要承担上百万马克的损失，而且《劳动保护法》规定缴纳的工伤保险，是与企业安全业绩挂钩的强制性保险，安全业绩的好坏，决定保费缴纳的多少，行业协会则通过对安全事故频繁的企业提高工伤保险金或进行高额罚款的自律行为，使这些不安全的企业无力继续经营，破产后被市场淘汰，这种市场游戏规则和自律行为规范，使德国的建筑企业牢牢记住安全生产的重要性。

　　各方主体责任明。1970年，美国颁布《职业安全与健康法》，其中第5节“责任”的第1条规定：“雇主必须为每个雇员提供没有对雇员造成或可能造成死亡或严重生理伤害危险的工作和工作场所，同时遵守职业安全卫生标准。”根据该法律规定，业主和总承包商都有责任承担安全风险，因此，为避免日后的法律纠纷，业主在工程项目招标时，就将承包商良好的安全施工记录作为取得投标资格的必备条件之一。在工程施工阶段，业主也积极参与承包商的安全管理。1998年10月，德国劳动局颁布的《建筑工地劳动保护条例》规定：“业主必须负责工地所有人员的安全与健康，采取符合法律规定的各项安全措施。”由此可见，建筑工程主体各方不仅对工程质量负责，而且还要对涉及安全的重要施工方案负责。业主委托协调员筹划建筑项目的安全措施，参与项目的总体规划和设计，协调施工过程的安全事宜。

　　安全保险制度新。美国法律规定，业主和承包商在工程项目开工前，必须办理强制性保险，否则将无法从事相关的业务活动。承包商交纳安全保费的金额与安全施工的业绩挂钩，业绩和信誉良好，则保费低廉，施工利润较高，反之，保费高可能导致施工成本亏损，甚至会出现保险公司拒保，最终失去主体施工资格。在这种法律规定的引导和作用下，不仅承包商的安全意识十分强烈，而且保险公司为了自身的利益，也对施工安全极为重视，积极参与施工安全管理之中。

　　人员培训机制全。德国在每个州和大城市都设立由当地政府出资创办的涉及建筑等行业的职业学校。建筑企业需招收新工人时，则与行业协会联系，由协会发布招工信息。从事建筑职业的新工人需与企业签订定向委托培养合同，通过行业协会组织的考试后，进入建筑职业学校学习，学制三年，学生不付学费，由与其签订合同的建筑企业支付。

　　我们管理薄弱环节及相应对策

　　监管法制建设滞后 管理体制未能理顺。迄今为止，我国颁布实施的建筑安全法律法规较多，包括《建筑法》、《安全生产法》、《安全生产管理条例》在内的国家法律、法规有30多部，地方法规、规章、规范性文件则更多。由于某些法律法规立法时间较早，随着经济体制的不断改革，经济环境的不断变化，这些法律法规的法理思路和具体内容已与目前的市场实际不相适应，难以更好地发挥执法依据的作用。最为典型的例子就是在2006年就开始为修订《建筑法》而征求意见，但已整整过去六年，仍未出台修订后的《建筑法》。再比如有关施工现场安全防护的规范和标准均不统一，缺乏专门的、有针对性的标准化法律法规。由于国家法律、法规明显滞后，建筑安全管理统一监管与部门行政监管的体制关系未从根本上理顺，部门利益冲突、监管力度消减的情况仍然存在，从源头上不利于加强建筑安全管理的法制化、规范化和标准化建设，以致出现监管重形式、轻落实的不正常现象，效果不尽人意，难以适应社会经济与形势发展的需求。

　　〔对策〕建议按照国际公认的建筑业概念，抓紧启动对《建筑法》、《安全防护标准条例》等一些法规的修订制定工作。要建立健全以安全生产基本法为主体的安全生产法律体制，进一步理顺国家安全生产监督管理局、国家质量技术监督局与行业主管部门的关系，突出政府职能的社会管理方式，明确各自的安全职责，完善各负其责、形成合力的管理体制。要根据市场形势的新变化和安全工作的新特点、新趋势，研究和制定我国建筑安全管理中长期规划，增强预测性和指导性，依法强化政府安全生产监察，加大对违法违规行为的惩戒力度。

　　信用体系不够完善 行业自律意识淡薄。完备的信用体系是市场经济的奠基石。近年来，我国各级政府对信用制度建设十分重视，采取了多项措施，但由于信用体系建设刚起步，且不够完善，不能对建设各方主体进行有效的监管。在侥幸心理的作用下，某些施工承包商、建设业主、监理单位过于相信自身抵御各类安全危机事件的能力，未能做到诚实守信、信守诺言、居安思危、防患于未然，使工地现场暗藏“杀机”，一失足成千古恨。另外，由于目前建筑行业准入门槛不高，资质不年检，降级、清退制度不健全不严格，在一定程度上造成问责制度缺失，行业自律淡薄。依照行政法规加大行政处罚力度虽显现出法律威慑力，但由于执法也多体现在降低资质等手段上，而被处罚人必然要尽力维护自身权益，从而使处罚工作占用了大量精力，并且行政许可这一手段随着市场经济的发展日益受到制约。

　　〔对策〕建筑安全管理要与行业信用体系建设紧密结合，积极采取各种有效措施，着力把资质管理转化为提高行业自律水平的手段。建议重新启动资质年检制度，对有违法违规行为或发生严重工程质量、安全事故(三级以上的安全事故)的企业，在依法作出严厉处罚的同时，通过资质年检实行降级或退出。对年检不合格的，重新核定资质等级，新核定的资质等级应低于原资质等级，对达不到最低资质等级标准的，则取消资质，决不心慈手软。通过这种资质管理动态型的形式，建立“有生有死”、有进有出的企业资质“生态”系统，提高行业自律水平，促进建筑安全规范化依法管理。另外，要将建设单位(业主)列入信用评价对象之一，并逐步建立诚信奖惩机制，对安全生产抓得严、抓得好的施工企业和建设业主给予奖励，对频发安全生产事故或对事故隐患整改不力造成重大损失的企业和个人，应当依法公布、曝光或给予处罚和经济制裁;严重的则追究法律责任。

　　主体各方责任模糊 施工企业地位弱势。我国《建筑法》第5章“建筑安全生产管理”第16条规定，建筑施工安全责任几乎都是由施工企业承担，建设单位(业主)承担的责任非常有限。另外，建筑业长期滋生一种思维定势，即认为施工安全只是安全主管部门和施工企业的事，其它建设主体各方似乎成了局外人，这样就形成施工企业单打独斗的局面，因而虽竭尽全力，仍因力不从心或鞭长莫及，而使事故隐患难断其根。另外，在执法过程中也存在偏颇，对施工企业重约束严管理，对建设单位(业主)却缺乏行之有效的监管和制约措施。安全主体责任的不明确和模糊，施工企业地位弱势且遭受不平等的待遇，使建设单位(业主)发包人的地位强势，他们往往只关心工程的质量、进度，迫使施工企业为赶工期、抢进度，而出现漠视施工人员安全的情况，以致使有些建筑工地存在许多大大小小的安全隐患。

　　〔对策〕落实责任是加强建筑安全管理的根本。环环紧扣、相互承担的紧密方式，才能形成组织完善的“责任链”，主体责任模糊和不明确，主体各方的地位不平等，都将导致整个“责任链”的完整性、效率性和效益性的缺乏。实践证明，从法律上落实建筑活动各方的安全责任，增强各方的安全生产意识和重视程度，是健全完善建筑安全管理体制和内部管理机制、降低安全事故、确保工程安全的有效措施。

　　安全投保意识淡薄 工伤保险难以推行。建筑施工企业安全投保意识普遍较差，这在我国已成不争的事实，存在这种现象与建筑法律不健全，保险市场单一有很大关系。《建筑法》第48条规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”。这是为及时救治和补偿因工作发生意外伤害的职工而作出的专门规定，但对国际普遍通行的建筑工程一切险、安装工程一切险、雇主责任险等强制险，《建筑法》并没有提出明确的规定要求。据了解，目前建筑施工企业参加的意外伤害保险，总体赔付标准低于工伤保险，而且不包括康复治疗费和辅助器具配置费用。另外，我国保险市场条块分割，保险业务险种少、保费高，服务不尽人意，再加上没有建立建筑市场权威的安全统计信息网络，理赔时出现相互推诿，使各自的合法权益无法保障。这些主客观因素造成某些施工企业不重视员工人身意外伤害保险。

　　〔对策〕从今年7月1日起，我国修改建筑法个别条款的决定开始施行。此次修改是为了与社会保险法“对接”，修改后的《建筑法》第四十八条规定：“建筑施工企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费。鼓励企业为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”我国即将推行工伤社会保险，这是一件利国利企利民的好事，但这项举措并没有覆盖建筑业的绝大多数从业人员，因为工伤保险是以在册员工为受益对象，而建筑业从业人员多为农民工，所以应大力推行《建筑法》规定的意外伤害保险制度，规定施工单位必须以工程为单位参加投保，通过实行这一类似于雇主责任险的法定制度，一方面既保证从业人员的利益且有利于事故发生后的社会稳定，另一方面利用市场经济手段着力加大对建筑企业安全管理的引导力度。

　　全员安全培训缺少 安全成本投入削减。由于目前建筑劳务市场不健全，成建制、有资质、有实力的劳务企业凤毛麟角，因而企业雇用的农民工大都属于“散兵游勇”，流动性大，大量农民工没有经过相应的安全教育和业务技能培训，就开始进行施工作业，他们不懂得职业劳动保护技能，又不知晓如何维护自身合法权益，以致使施工事故时有发生。再则，现在项目安全管理人员年轻化，缺乏必要的业务知识，虽获得相应的资格证，但培训时间太短，不可能将安全知识完全掌握，只能是照本宣科，将规范里面条条框框直接摘抄，泛泛而谈，安全技术交底没有针对性，安全管理起不到实效。另外，许多建筑施工企业的安全管理，在很大程度上还是“备查”“备考”式的被动动作，把安全管理仅作为应付上级检查的“花瓶”作秀;有的施工企业把加强安全管理停留在喊几句口号、贴几幅标语、搞几项活动，一旦要求预防性投入就喊穷，为了节省成本而对项目必须的安全投入一而再、再而三地随意削减，陷入“舍不得预防性的小资金成本投入，却忙于事故后的大笔花钱整改”的怪圈。

　　〔对策〕根据我国的人口结构，农民工注定是未来建筑产业大军的主要来源。建筑业是劳动密集型行业，担负着吸纳农村劳动力的社会责任。目前，我国建筑劳务企业远未发育成熟，现行的以民工学校代替从业人员(农民工)的安全和技能培训的做法应予以更正，真正建立成建制的劳务公司，彻底消除在用工上聘用“散兵游勇”。与此同时，要在规范劳务公司，加强建筑工人安全教育和业务技能培训上下功夫。建议各地争取国家财政支持，建立安全教育培训中心和安全教育培训基地，对初次就业的人员、企业主要负责人、建造师(项目经理)、安全生产管理人员进行上岗培训，为施工企业的安全用工和管理提供保障。另外，要加强项目安全管理人员的自身业务理论的学习，经验丰富的老同志要对年轻人“传帮带”，以现场为“教场”，以施工作业为“教案”。要加大涉及事故系统和安全系统中的安全成本投入，正确算清成本帐，充分认识事故的危害性和安全投入的重要性、必要性，把前期的安全投入变成一种自愿行为。通过一段时间的持续努力，构建完善的管理机制，确保生产经营长治久安、企业和谐发展。(作者：新世纪建设集团公司 王志鹏 赵建伟)

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