国企改革三大方向：国资委或“管资本”为主

发布日期：2015-08-31来源：国际金融报 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　国企改革：战略与方向的探索

　　棋要一步一步地走。

　　国企新一轮改革大棋，十八届三中全会开局，顶层策略会层层开，六家央企打头阵，地方国企闻风而动，一年多筹备，万事俱备，只待方案出台。

　　各方都在问，“何时出台?”其实，比这个问题更重要的是此轮改革的基调。

　　十八届三中全会提出，“市场在资源配置中起决定性作用”;6月份，深化改革领导小组会议审议了两份文件——《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。

　　两相结合，基调浮出水面。

　　“会很快”!

　　对于记者关于“国企改革顶层设计方案什么时候出”的问题，无论是国资委相关工作人员，还是国资委改革研究专家，答案惊人的一致：模糊中透着肯定。

　　从十八届三中全会至今，就国企改革，国资委全面深化改革领导小组已召开20次全体会议和6次专题会议。8月3日，国家发改委发布《经济体制改革取得新进展》指出，国有企业改革系列配套文件基本形成。

　　正如一位国资委相关工作人员告诉《国际金融报》记者，“虽然总体方案尚未出台，但今年高层的表态以及密集发布的政策为国企改革明确了方向。”

　　大战略：改革要紧抓两条线

　　坚持党对国有企业的领导;防止国有资产流失，要坚持问题导向

　　国企改革顶层设计的“1+N”方案，一直被期待会在2015年上半年出台，但始终未有面世。行至下半年，一次讲话、一篇文章，一次会议，嗅出国企改革顶层设计中的“1”方案的基调。

　　2015年6月5日，中央深改小组会议审议通过了两份国企改革的重要文件——《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。前一份文件，明确“国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位”;后一份文件强调，“防止国有资产流失，要坚持问题导向”。

　　中国政法大学教授、国资改革专家李曙光认为，这两条原则其实针对的是不同对象，“坚持党的领导”针对的是党想要实现党的意志的大国企;“防止国有资产流失”则很可能是针对将被真正混合所有的地方国企或央企的副业子公司等，“为了防止出现前两轮产权改革的问题重演，先划定一条高压线。”

　　在这次会议上，中共中央总书记、国家主席习近平提出，“要把国有企业做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”。“做强做优做大”的新提法比过往提出的“做大做强”，更加强化。

　　值得注意的是，在此次深改小组会议前几天，党中央机关刊物《求是》杂志发表评论员文章“做好深化国有企业改革大文章”，明确指出，“事关国家安全和党的执政基础，事关巩固和发展中国特色社会主义制度的重要支柱”。

　　在党建理论中，“基础”是一个很重要的概念，既然是基础，必须扎实、稳固、强大。现有央企改革的动向，也印证了这一趋势。该评论员文章认为，“无论怎样改革，国有企业的地位作用不可削弱、不可动摇、不可替代”、“深化国有企业改革必须明确目的和方向，绝不能走‘私有化’的道路”。

　　7月17日，习近平在吉林长春考察两家国企时强调，“对国企要有制度自信”。

　　对于国企改革方案中的“N”个配套改革方案，国泰君安证券研究所首席宏观分析师任泽平认为，与“1”配套的“N”包括：改革和完善国有资产管理体制、国有企业发展混合所有制经济等系列配套文件;中央企业结构调整与重组方案;进一步完善国有企业法人治理结构方案;完善中央企业董事会董事评价办法;中央企业分类考核实施细则;加强和改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见;进一步加强和改进外派监事会工作的意见;健全国有企业国有资本审计监督体系和制度;国有企业内部监督机制;国有企业经营投资责任追究制度的指导意见;进一步深化电力体制改革的若干意见，制度相关配套政策;石油天然气体制改革总体方案;鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见;完善产权保护制度，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度;国有产权交易流转监管办法和实施细则等。

　　方向一：

　　中央企业或分两类

　　国企变成商业类和公益类两类：商业类央企是指以经济效益为导向;公益类央企以社会效益为导向

　　在这些国企改革顶层设计的系列文件中，哪个是最需率先落实的呢?从必要性来看，无疑是央企的功能定位与分类。

　　在庞大的国有企业体系中，央企贡献了利润的大头。按照财政部2014年7月公布的数据，中国目前有15.6万家国有企业，其中央企5.2万户，地方国企10.4万户。7月21日，国家财政部发布了今年1至6月全国国有及国有控股企业经济运行情况。数据显示，1-6月，国有企业营业总收入 217689.8亿元，其中，中央企业营业总收入132120亿元。1-6月，国有企业利润总额12332.9亿元，其中，中央企业8724.3亿元。

　　《求是》评论员文章“做好深化国有企业改革大文章”认为，“深化国有企业改革，关键在以‘钉钉子’精神，按照‘三严三实’要求狠抓落实。”谈及落实，首先提出，“要准确界定不同国有企业功能，推动国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献。”

　　中国社科院工业经济研究所所长黄群慧认为，经过多年的摸索，“国有企业使命”被定位为弥补市场缺陷、巩固社会主义制度的经济基础和发挥在国民经济中的主导作用。从宏观角度来看，这种定位的确是正确的，然而对于独立的个体国企而言，将陷入“盈利性使命”和“公益性使命”的两难境地：不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。

　　中国企业改革与发展研究会副会长李锦表示，分类不确定，混合所有制就很难推行;而且分类的问题还牵涉到考核问题，按照不同的类型制定不同的考核标准，资源与分配就会进行重新调整;此外分类还会决定哪些企业会被合并等。

　　对于央企的分类，市场上有各种意见。中国建材董事长宋志平此前就主张，现有国企可按国有经济的功能分类，分为公益保障型和竞争型两类：公益保障型的是国有企业，竞争型的是国有经济和非公经济交叉持股、互相融合的混合所有制企业，这样问题既简单又清晰，也便于理解和操作。

　　去年年底，有报道称，在国资委的初步意见中，112户央企被分成了三类，分别为公益保障类、特定功能类、商业竞争类。

　　就具体类别的定义而言，按照国资委的想法，以提供公共产品和服务为主要目的，实现社会效益的最大化的央企被定义为公益类的央企，例如中储棉、中储粮等;特定功能类的央企则是以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行为主要目标，实现社会效益和经济效益的统一，这其中包括石油石化、电力、通讯等领域的18家央企以及11家军工企业;而商业竞争类的，则以经济效益为主要目标，兼顾社会效益，共有77家。

　　从最新的报道看，国企改革顶层设计中关于国企的分类可能由初稿的三类(公益保障类、特定功能类、商业竞争类)，变成商业类和公益类两类。

　　按照央企分类最终意见的定义，商业类央企是指以经济效益为导向，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标的企业;公益类央企的最新定义是以社会效益为导向，以保障民生、提供公共产品和服务为主。

　　李锦认为，划分国企类型是一件十分复杂的事，同样一个企业，要牵涉到主业与多业，同一个链条会牵涉到放开程度深浅，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。例如，中储棉、中储粮归为保障型国企，对其考核首先要看是否完成了国家粮食与棉花的储备任务。而中粮可以归为竞争型国企，对其考核要按照市场标准进行。那么处于交界处的一些企业如何拆分与移交，这肯定是一个复杂的过程。

　　方向二：

　　国资委或“管资本”为主

　　原来的“国资委-国有企业”的两层结构将转为“国资委-国有资本投资运营公司-混合所有制企业”的三层结构

　　按照十八届三中全会的部署，本轮国资改革的内容也包括国资管理体系的调整，其中国资委的未来定位，与财政部、发改委以及国有资本运营公司之间的关系，还有待揭晓。

　　长期以来，国有资产管理体制都是围绕着“管资产”为中心来运作，但政府只有通过对国企“管人”和“管事”，才能达到“管资产”的目的。

　　对外经济贸易大学教授李长安认为，这种体制带来的弊端也是显而易见的，政企不分、政资不分、多头管理、出资人权利分散、无人承担最终责任等现象较为突出。国企高管既是政府官员，又要承担企业家的角色。

　　在22省区市《意见》中，完善国有资产管理体制也是关键一环。有部分省份提出，依照政企分开、政资分开、所有权与经营权分开的原则，国有企业监管体制将会从“管资产”为主转向“管资本”为主。

　　其中，组建国有资产投资运营公司是实现“管资本”的重要组织形式。李长安认为，国有资本投资运营公司代表国家行使出资人的权益，可以控股、参股其他类型企业，也可以在国有企业中引入非公资本，从而形成混合所有制。而其本身可以不开展其他商业性经营活动，也不干预其控股或者参股企业的日常经营。在这种组织形式下，原来的“国资委-国有企业”的两层结构将转为“国资委-国有资本投资运营公司-混合所有制企业”的三层结构。

　　李长安认为，由于长期积累的各种矛盾，再加上一些地方政府的认识偏差，建立健全以“管资本”为核心的国有资本管理新体制尚需时日，“各地应从本地的实际情况出发”。

　　黄群慧认为，未来的国有资产体制改革要分两个步骤来完成：第一步，到2017年为止，现有的国家国有资产监督管理委员会保持不变，但下面要组建国有资本运营公司和国有资本投资公司这两类公司，国资委逐步放权给这两类公司;第二步，到2020年，将国有资产监督管理委员会改为国家国有经济管理委员会，只出台国企国资政策、检查政策执行的政府管理机构，而非国有资本的股权持有者。

　　值得注意的是，在改组国有资本投资运营公司的问题上，地方国资动作频频，目前上海、广州、合肥、辽宁等地地方国有平台公司开展实质性股权运作。

　　以上海为例，上海国盛(集团)有限公司(简称“国盛集团”)和上海国际集团有限公司(简称“国际集团”)作为平行的两大国有资本流动平台，均由上海国资委全资持股。去年8月至今，上海梅林、上海建工、金枫酒业、申达股份、棱光实业、龙头股份、交运股份、海博股份、耀皮玻璃等9家公司已划入国盛集团;上港集团、上汽集团则划入国际集团。

　　“搭建资本流动平台的本质就是要将全社会的国有资本推向市场，推向市场的国有资本都交给这个平台管理。”上海市经济体制改革研究会副会长张晖明认为，在国有资本运作方面，国盛集团将积极发挥资本经营和股权运作的杠杆作用，以改革盘活存量，以创新培育增量。在产业投资方面，国盛集团坚持用市场化的办法完成战略性投资任务，在上海产业结构升级、培育战略性新兴产业以及高新技术产业化方面发挥积极作用。

　　方向三：

　　“混改”须防国资流失

　　对于混合所有制改革，“中央最担心的，是利益重新切割的过程中再现大规模国资流失，危及社会稳定”

　　此轮国企改革中，被谈得最多的是混合所有制改制。

　　十八届三中全会以来，各地方政府纷纷推出国企混合所有制改革方案，比如上海的方案是，除了国家政策明确必须保持国有独资的，其余企业实现股权多元化的目标。北京则将城市公共服务类、特殊功能类国企由国资绝对控股;竞争类的战略支撑企业为国资相对控股;一般竞争企业则是国资相对控股或参股。

　　据记者统计，目前，已有上海、辽宁、湖南、天津等22省区市出台《深化国资国企改革意见》。其余9省区市并没有出台完整的《深化国资国企改革意见》。但据公开会议记录和媒体报道，河北、陕西的《深化国资国企改革意见》已分别由河北省政府常务会议和陕西省委全面深化改革领导小组审议通过，只是尚未公布。海南、西藏、新疆、内蒙古国资委的工作人员则表示，“正在等待国家层面的顶层设计”。

　　在企业层面，行动者有，但是有些是规定动作，有些与市场预期有落差，更多的企业则选择观望。

　　2014年7月15日，国资委召开新闻发布会，宣布在其所监管的中央企业开展“四项改革”试点工作，其中，在中国医药集团、中国建筑材料集团(下称“中国建材”)开展发展混合所有制经济试点。

　　“上一轮改革是靠地方政府和企业推动的，是自下而上的;而这一轮改革则是由顶层设计来推动，是自上而下的。”中国建材现任董事长宋志平说，“中国建材未来的管理模式要从产业管理型向股权管理型转变。转变具体内容则涵盖了集团与子公司的关系、上市公司、市值管理、市场化机制等四个方面。”

　　2月上旬，中国建材旗下的两家公司北新建材和中国玻纤(现更名为中国巨石)混合所有制改革方案获批，两个月后，两家公司分别于4月9日、4月21日因重大事项相继停牌，但是混改方案未公开披露。

　　2014年9月，轰动一时的中石化销售公司混改引资，共25家境内外投资者认购该公司29.99%的股权，占股最多的投资者也才获得2.8%的股份。另一个被广泛关注的绿地集团混改案例，因为其2009年之前原本就是非国有控股的所有制结构，不具普遍意义。

　　“‘混改’处于观望境地，主要原因是没有完全实现统一的顶层设计，这样一来，在具体操作层面很多人感觉执行不下去或者说不敢去执行。”国富资本董事长熊焰告诉记者。

　　“有些地方改革的重大问题因为顶层设计没有明确而不能取得重大突破。”李锦告诉记者，顶层设计方案是设计图，地方的方案则是施工图，在顶层设计方案出台后，“设计图”如何转化为“施工图”是地方的主要工作之一。

　　李曙光在接受其他媒体采访时认为，之所以未出现民资参与混改的案例，是因为国企和民企之间都缺乏意向，“国企怕被扣上国资流失的帽子。民企一是没那么多钱，二是进去也得不到话语权，感觉没着落、没预期”，“中央最担心的，是利益重新切割的过程中再现大规模国资流失，危及社会稳定”。

　　国资十年一变局

　　●1984年，十二届三中全会提出了有计划的商品经济的理论，明确了增强国有企业，特别是国有大中型企业的活力是经济体制改革的中心环节，开始推行政企分开，放权让利，以及利改税等改革;

　　●2003年，国资委挂牌成立，刷新国有资产监管体制，国有企业间兼并重组，做大做强，数量进一步减少到11万多家，央企减至113家，却控制了重要行业和关键领域逾80%市场份额;

　　●2013年11月，十八届三中全会提出新的改革方向——混合所有制。

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