新瓶旧酒还是旧瓶新酒？ 2014年以来中国PPP新政的一个简要评估——公共治理视角下的PPP专栏

发布日期：2018-03-20来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 1、引言

　　PPP在中国并不是新事物，有着30年的历史，但中国的PPP不是线性发展的，经历了四个阶段，各个阶段都有不同的特征 (Cheng et al，2016a)。2014年以来的PPP新政是中国PPP发展史上推广力度最大、波及范围最广、政策最多的一个阶段。通过政府的大力推广和宣传，PPP在中国已经成为了全社会关注的热点，各级政府和各类机构逐步接受了PPP的理念和模式，有的地方甚至将PPP作为干部考核的一个指标。2014年以来中国的PPP新政到底是对过去PPP模式的一个创新发展还是只是一个简单的延续？对其做一个评估有利于中国PPP的经验总结和健康发展。本文以自己搜集的2014年之前的PPP项目库和财政部PPP项目库2014年之后的项目数据进行比较分析，从而识别规律、总结经验、发现问题并提出政策建议。

　　 2、数据来源

　　 2014年之前的中国PPP项目，目前缺乏一个官方的数据库，本文通过公开的搜索引擎，利用关键字检索获取原始项目信息，再进行信息交叉验证，最后构建了2014年之前的中国PPP项目库。2014年之后的项目依据财政部PPP项目库，为了保持口径一致，本研究对财政部PPP项目库进行二次筛选，将其分为两个数据库，即落地项目库和储备项目库。

　　 2014年之前的PPP项目数据库，包括1221个项目，全部为已完成采购项目，不含BT项目，截止时间为2013年12月31日；2014年以来的落地项目库共有1440个项目，截止2016年12月31日；2014年以来储备项目库有项目 9820个 ,其中识别阶段6932个，准备阶段1915个，采购阶段973个。

　　 3、结果分析

　　 3.1 投资规模

　　 虽然部分项目缺乏确切的投资额，2014年以前的PPP项目总的投资规模超过了1万亿元人民币。2014年以来的落地项目投资规模超过2.2万亿元人民币。2014年以来的储备项目投资规模超过11.2万亿元人民币。高投资额的单个项目不断增多，进入实施阶段的PPP项目中投资最大的一个高速公路项目投资额高达898亿元人民币，单个投资额超过100亿元的PPP项目多达36个。储备库中，单个项目投资最大的722亿元，单个投资额超过100亿元的PPP项目多达194个。而在2014年以前的PPP项目中，不完全统计，单个项目投资最大的543亿元，单个投资额超过100亿元的PPP项目18个。而且投资超过100亿的项目基本属于交通领域，尤其是高速公路居多。

　　 3.2 分布区域

　　 2014年以前，东部经济发达地区PPP项目多，中西部经济欠发达地区PPP项目少。2014年以后，中西部地区的PPP项目，不管是落地项目还是储备项目，均远远多于东部地区。2014年以前PPP项目最多的前五个省份为福建（122个项目）、广东（116个项目）、江苏（95个项目）、浙江（79个项目）、山东（75个项目），均为经济发达的东部地区，2016年的GDP排名分别为第10、第1、第2、第4以及第3。2014年之后，落地PPP项目排前五的省份是山东（258）、新疆（155）、浙江（90）、四川（88）和河南（86），其中新疆、四川和河南均属于经济欠发达的中西部地区。储备排名前五的省份是贵州（1724）、山东（829）、内蒙（770）、四川（760）和河南（709），除了山东，均属于中西部地区，2016年的GDP排名分别为第21、第3、第15、第6和第5。

　　 3.3 分布行业

　　 在财政部的官方数据库中，PPP项目分为19个行业，无论在2014年之前还是之后，行业之间项目数量差异极大。2014年以来的PPP项目，包括落地项目和储备项目，数量最多的市政工程达到4007个，而最少的林业PPP项目仅为19个。这一方面是由于市政工程本身涵盖领域非常广泛，包括了供水、污水处理、垃圾处理、供热、管网、市政道路、景观园林等领域；另一方面也说明具有良好稳定用户和收益的市政、交通等项目最适合采用PPP模式，也最容易吸引社会资本。交通项目的数量排在第二位，但投资额却排第一，占全部投资的36%，这主要是单个交通项目的投资额较大，平均为353190万元人民币，而市政工程项目平均为20494万元。

　　 3.4 具体运作模式

　　 无论是在2014年之前，还是2014年之后，无论是落地项目库还是储备项目库，BOT都是应用最广泛的模式，占据了绝对主导地位。在已经落地的项目中，包括2014年之前和之后，排在第二位的是TOT模式，但储备项目中，排第二位的却是BOO模式。这也许是因为BOO这种模式涉及到产权和私有化，在中国这种政策环境较难落地。

　　 3.5 合作期

　　 中国政府的文件明确规定了PPP合作期应当是10-30年。在落地项目和储备项目中，可以看出短于10年和长于30年的项目并不多。在2014年以来的落地项目中，合作期在20-30年的项目最多，占全部项目的42.3%。而在潜在项目中，10-20年的项目最多，占全部项目的41%。这种差异表明，合作期长的PPP项目更受市场青睐，更容易落地。

　　 3.6 回报机制

　　 2014年之前，中国PPP项目基本都是使用者付费。2014年之后，政府付费和政府可行性缺口补贴项目才得到推广适用，但项目非常多。在落地项目中，政府付费项目最多，占全部项目的39.6%。储备项目中，使用者付费项目最多，占全部项目的43.4%。政府付费项目这么多，一方面表明市场对地方政府信用和财政支付能力的认可，另外一方面导致政府的中长期支出责任加大，加重了政府债务风险。

　　 3.7 平均招标周期

　　 从项目发起到签署PPP项目合同实际花费的时间，根据有详细信息的53个示范项目的统计，在6个月到43个月之间，平均13.5个月。而爱尔兰是平均34个月，22 个月到58 个月之间(Reeves, 2015)。虽然英国和加拿大的官方目标期限为15-18个月，但实际中分别达到了35个月和19个月(HM Treasury, 2013)。在国外，由于PPP相对传统模式过于复杂，过长的招标周期和过高的前期费用一直饱受批评，也影响了PPP的实施。在效率和质量之间，中国地方政府显然更关注前者。此外，由于绩效考核等因素的影响，中国一些地方政府在未经过充分论证的前提下，就匆忙实施PPP项目，留下了严重的隐患。

　　 4、2014年以来中国PPP的发展特征与影响因素

　　 4.1 发展特征

　　 可以看出，2014年以来中国的PPP发展完全呈现了不同以往的新特征。

　　 PPP项目和规模急剧增长。2014年以来的3年时间，仅落地库的PPP项目超过了过去30年项目的总和，投资额更是高达过去的两倍多。此外，还有近万个储备PPP项目等待落地。这种短时间的运动式的大规模的推广运用，反映了中国政府对PPP模式的高度重视和政府的高效率，但也导致了一系列隐患，比如出现了很多伪PPP项目以及地方政府债务风险的加剧。

　　 空间分异加剧，但差异格局呈现阶段性特征。无论是2014年之前还是之后，中国的PPP项目存在显著的空间分异格局，但这种格局在2014年前后呈现完全不同甚至是相反的空间分布特征。2014年之前，经济发达的东部地区PPP项目用的多，中西部地区用得少。2014年之后，格局相反，中西部地区PPP项目用的多，东部地区相对较少。尤其是储备PPP项目，这种格局更为显著。作为中国经济发展中心的上海、北京和广东，2014年以来落地的PPP项目分别仅为1、21和49个，而20114年之前分别为29、37和116个，在全国各地PPP大干快上的态势下，这几个经济最发达省市的PPP项目却反而减少。2014年之前，PPP项目最多的省为福建，项目数为122，最少的数为西藏，数量为2，均值为39.4，标准差为31.5。2014年之后，PPP执行项目库中，PPP项目最多的省为山东，数量为258，最少的省为天津和西藏，俱为0，均值为46，标准差为51.6。可以看出，省际的差异是进一步加大的。

　　

　　 图1 中国PPP项目的空间分布

　　 （a.2014之前的落地项目； b. 2014年之后的落地项目；c. 2014年之后的储备项目）

　　 高度重视规范性建设。法制环境不完善一直被认为是中国PPP最大的不足，在经济学人智库（Economist Intelligence Unit）（2014年发布）的《亚太地区PPP发展环境评估Evaluating the environment for public private partnerships in Asia-Pacific》（Evaluating the environment for public private partnerships in Asia-Pacific）报告中，中国的法律法规框架得分仅为34.4，在亚太地区排名第16（总共21个国家和地区）。2014年之后的PPP发展相对于过去最大的进步就是高度重视制度建设和规范发展。2014年之前的中国PPP发展主要都是单个部门在推动，比如二十世纪九十年代的发改委，二十一世纪初期的建设部，其他部门很少参与。2014年之后的PPP发展，财政部牵头，但涉及部门多，十几个部委都发布了相关支持PPP发展的文件。

　　 项目签约率低。2014年以来落地项目库PPP总数为1440个，储备项目库PPP总数为9820个，二者之比为1:6.8。通过2014年以来的落地库和储备库的比较可以看出，中国潜在的PPP项目较多，但真正能有社会资本愿意投资进入执行阶段的项目并不多。原因可能在于，一方面是PPP项目的落地周期（即从识别到执行阶段）需要一定的时间；另一方面是储备库中本身很多项目缺乏吸引力，甚至根本不适合做PPP。

　　 4.2 影响因素

　　 2014年以来中国PPP的突变式发展及展示的新特征，原因很多，但其主要的原因，本研究认为是：

　　 强势的政府主导作用。PPP模式中，一般认为政府方应该主动，比如美国的National Council for Public-Private Partnerships（NCPPP）提出的PPP项目7个成功因素中，第一个就是政府部门主导（PUBLIC SECTOR CHAMPION） 。合理的PPP模式应当是有为政府和有效市场的结合，在充分发挥市场机制的基础上，界定并动态调整好政企双方的职责是PPP成功的重要因素和实施保障。中国PPP的发展历程中，政府一直扮演着主导角色，二十世纪九十年代原国家计委推动了第一次高潮，二十一世纪初期原建设部主导了第二次高潮。但与之前的政府主导作用不同，2014年以来的PPP热潮，政府过于主动，部分取代了市场的作用，甚至将PPP项目的推进情况作为上级政府对下级政府、市政府对有关部门的考核指标之一。在政府的强制推广下，为了完成任务，很多不适合用PPP模式的项目，比如市场化的地产开发项目，也纳入到PPP项目库。虽然中国政府也规定了PPP项目中政府的年度总支出不能超过政府一般性财政预算支出的10%，但实际中，地方政府通过各种巧妙的方式规避了这个限制。对中国地方政府而言，为了利用PPP模式加快项目投资促进经济发展，地方政府与企业（大部分是国有企业）存在共谋（collusion）的隐患。

　　 PPP驱动因素的变化。为什么要用PPP模式？各个机构和研究人员有各自的看法。熊伟（2017）认为PPP存在三个阶段，每个阶段有各自的核心诉求，比如PPP1.0阶段主要目的是解决财政资金短缺，PPP2.0是提升效率，PPP3.0是促进实现可持续发展(熊伟等，2017)。值得注意的是，这三个阶段并不是线性发展的。中国地域幅员广阔，地区社会经济和发展环境差异悬殊，不同的区域即便是在同一时期，其发展阶段和社会经济状况也是差异极大，因此， PPP的驱动因素在不同时期和不同地区也存在显著差异。

　　 5、结语

　　 总体而言，2014年以来的PPP新政成效显著，项目数量和投资规模急剧扩张，对民生改善和经济发展都有较强的促进作用。PPP的制度建设和法治建设一直是中国PPP发展的短板，在2014年以来的PPP 新政得到了明显改善。但是，也存在诸如签约率低、认知不全面、能力不足等问题。此外，中国的PPP存在显著的空间分异格局，而且这种空间差异进一步扩大。但这种格局在2014年前后有显著的不同，这种格局差异与PPP的驱动因素有着密切关联。2014年以来中国PPP发展主要是政府的强势地位形成的。过强的政府主导作用固然促进了中国PPP的快速发展，但这是一个双刃剑，尤其是产生了效率低下、政府债务危机加剧和政企合谋等风险，其效果需要进一步的观察和评估。

　　 在全球化的发展趋势下，全球经济关联程度不断加强，知识溢出效应不断增加，作为GDP全球第二的经济大国，尤其是一带一路倡议的推行，中国积极参与全球治理和经济合作，中国PPP的发展必然对其他国家产生影响。这种情况下，对中国PPP进行有效评估，并基于评估进行提升改善和总结借鉴，不仅是中国一个国家的事，也具有较强的国际意义。

　　

　　 【作者简介】程哲，北京大学经济学院博士后；

　　 柯永建，悉尼科技大学高级讲师；

　　 林静,中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员。

　　 该文发表于《城市与地方治理研究》第一辑，上海：格致出版社，上海人民出版社，2018年1月。以上为作品简要版。

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