解读黄奇帆15条PPP军规

发布日期：2015-08-10来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　 来源：索倍工程圈

　　 整理：索倍团队王凯、刘玉冬

　　 审定：索倍团队汪金敏

　　 2015年7月27日，重庆再次集中签约1300亿元的PPP项目。按照重庆方面的规划，重庆到2020年由政府导向的城市基础设施项目有18000亿元，其中8000亿元以PPP模式实施，这意味从2015年到2020年的6年期间，重庆平均每年将推出1300亿元的PPP项目。而重庆市财政局人士介绍，重庆有望将轨道交通和第三垃圾焚烧厂等项目纳入中央PPP的试点范围;在市级层面，将探索在土地储备整治一级开发、公共租赁住房和轨道交通建设等领域进行PPP试点。8月1日，重庆市还举办了PPP投融资模式改革专题培训班。市长黄奇帆也参加培训班并发言。PPP已悄无声息地成为了重庆近期提及最多的改革项目。这一切都说明重庆已成为PPP项目的先行者。

　　 改革不是一蹴而就的，重庆成为PPP项目的先行者背后有强大的团队和政策支撑，其中不得不提的是重庆市市长黄奇帆的“15道紧箍咒”，让重庆尝到了PPP投融资改革的甜头，使重庆的GDP增速跑赢了全国。那么，黄奇帆是如何通过这15条“军规”将真正的PPP牢牢把握住的呢?

　　 15条PPP军规指的是5个原则、5个边界和5个防范要求。

　　 五大原则均衡政府和社会资本的利益

　　 1.利益共享

　　 所有PPP项目都要保证政府公共服务部门、民营企业以及社会投资者利益共享。

　　 2.风险共担

　　 一旦有风险，大家一起承担。利益共享和分享共担是一体的，而PPP模式的最大特点就在于“利益共享，风险共担”，一方面要坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高，形成有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”;在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，按照合同办事，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。就像重庆水务资产经营公司董事长李祖伟认为的那样，PPP不是企业一家的事情：“政府和企业‘风险共担、诚实守信、利益共享’，这是PPP模式良性运行的前提。”

　　 3.公共利益最大化

　　 因为PPP项目都是社会公共服务项目，必须要充分体现和照顾公共利益。

　　 PPP项目都是政府的基础设施或者公用事业项目，从发改委的PPP项目库可以看出PPP主要涉及的领域在水利、交通设施、生态环境等领域，关乎国民生存大计，因此公共利益最大化原则不能抛。总结我国失败的PPP项目——深圳梧桐山隧道、泉州刺桐大桥、北京鸟巢体育馆等等，都是因为社会资本过度逐利，违背了公共利益最大化原则，最后政府与社会资本反复博弈，搞得PPP项目伤痕累累，最后以失败告终。

　　 4.兼顾社会效益和经济效益

　　 只讲公共利益，没有经济效益，就吸引不了社会投资。当然，如果做PPP项目只考虑公共利益最大化，而忽略社会资本的利益，那么PPP项目的失败是注定的，所以做PPP要遵守兼顾社会效益和经济效益的原则。PPP的第二个P是private，社会资本追求的是经济利益，如果不兼顾，政府(public)根本融不到资，PPP模式也无法启动。

　　 5.保证社会投资者有合理收益

　　 对于基础设施、公共设施的投资者来说，一定要有盈利，但不应有暴利。从原则三和原则四可以得出原则五：要保证社会资本有收益，但收益必须合理，不能有暴利。诚如上文所述，深圳梧桐山隧道等PPP项目，因为收费过高，运营期还未过半社会资本就赚得盆满钵满，结果导致民生怨道，政府最后花大价钱将其提前回购，两败俱伤。所以社会资本的合理收益非常重要。

　　 黄市长的五大原则给举棋不定的社会投资者一剂定心丸。众所周知，PPP项目中社会投资者最担心的无疑就是政府信用风险;基于政府信用而衍生的融资风险、市场收益不足风险等。政府如果能够真正的扮演好PPP模式中角色，主动分担风险，鼓励社会资本积极参与，创造有利条件，帮助社会投资者甩开包袱，保证社会投资者合理的利润空间，最终能实现双方共赢的期待利益。

　　 五个边界包容各种性质的PPP

　　 6.市场放开

　　 完全可市场化定价，能够真正实现市场化收费的公共基础设施项目，就可以搞PPP。对于一些经营性的PPP项目，定价完全可以由市场决定，比如高速公路收费项目。

　　 7.价格调整

　　 收费达不到完全市场化要求，但具备价格调整空间的公共服务项目，可以逐步地调整价格。比如说已经被列为发改委13个PPP典型案例的北京地铁四号线项目，在运营初期，考虑到北京举办奥运会等国际形象的问题，地铁一律定价2元，收费无法达到完全市场化;到去年经过价格听证会等一系列程序，北京地铁实行差额票价，通过价格调整逐步实现盈利。黄奇帆的这一边界充分考虑了这些因素的影响。

　　 8.公共购买

　　 对价格不能一步到位的公共服务项目，可通过政府公共采购的方式。

　　 一些公共服务可能长远收费也解决不了问题;或者有的项目就是不能收费而该政府掏钱的，政府可以把一次性投资转化为每年的政府服务采购，改由社会投资商来投资。采购资金足以使投资者本息能清偿而又有合理的回报。

　　 9.资源配置

　　 对一些投资量大而收益很低甚至免费的公共项目，政府需要“堤内损失堤外补”，进行资源配置或财政补贴。对于投资量大但收益低或免费的PPP项目，黄奇帆市长说：这些巨大的项目，既不能过多地市场化收费，也不可能由政府每年拿出太多的政府采购服务资金，就可以像香港地铁那样操作。他举例算账：香港地铁的办法就是地铁的投资每公里10亿港币，修200公里，花2000亿，这由投资者自己投。政府让投资者收票价费用，每位乘客一次地铁的票价是7港币，收来这笔钱，刚刚能维护日常运行折旧。这对于一个上市公司来说是基本盈利。但是原始投资的2000亿靠这项收入是收不回的，可以通过补偿的方式解决问题。投资者造了150个车站，给其78个车站，在这些车站上加盖物业。一个加盖物业20万平米左右，总的就是1500万平米。香港的楼面地价几万块一平米，1500万平米就有几千亿，足以把2000亿地铁投资连本带息综合平衡。

　　 10.确定合理的收益上下限

　　 众所周知，PPP项目的效益参差不齐，有的项目效益非常好，如果一个个单独算会有暴利，政府如果自己做，要费大量精力，在短期内会有巨大的融资。这类项目可以外包。“外包以后不能搞利益输送，不能让投资的人炒了地皮发横财。”黄奇帆说，这就是一般的土地一级市场开发，不能说这个项目谁开发的，2平方公里，3000亩地，开发完了以后，土地批租卖掉的钱都是开发者的，这样不行。须进行成本核算，在成本核算的底线内，超过部分都是政府的公共收入，用于社会发展。

　　 黄奇帆认为，重庆政府能在去年推出并顺利实施1300亿元的PPP项目，今年又推出1300亿元项目，关键就是把盈利这件事平衡好。“我们在合同里非常仔细地确定每个项目的收费、收入来源是五种情况中哪一种。这种收入来源确定以后又经过招投标，大家愿买愿卖，形成一个自觉主动。”

　　 五个防范撇去PPP寄生虫

　　 11.防范形似神不似，名为PPP，实际上让政府背上高息债务

　　 黄奇帆说：“投资者搞假PPP项目，实际上没有收益，是帮政府兜一个形式主义、漂亮的改革的面子，其实还是政府自己兜底，甚至政府在这个兜底过程中，好面子而不要里子，把一个所谓的有点放高利贷的BT项目，转化为PPP，最后政府背更高的利息负担。搞这类的PPP还不如政府独资干，成本还低一点，这种虚假的PPP是要防范的。”

　　 12.防范社会投资者利用公共服务的自然垄断乱收费、高收费

　　 即使是真PPP，也要防范社会投资者利用政府赋予其的垄断地位肆意收费。在PPP项目中，有三个对象，一个政府、一个市场化的企业、还有一个是服务对象(即公众)，不能随意调价涨价。上文所说的深圳泉州刺桐大桥就是鲜活的例子。

　　 13.防范在不同区县、不同地区的同一项目，因标准不统一，导致价格、收费混乱

　　 不同地区的同一项目，如果收费不一致，不仅会造成不公平，也会打消社会资本进军PPP的积极性，所以要防范这种现象的发生，针对不同地区的同一项目，制定同样的标准，保证价格、收费机制的统一性和协调性。

　　 14.防范由于操作不阳光、不透明，导致灰色交易发生

　　 PPP只是一个改革的投融资平台，并不具有天然的防腐败的概念，推进的时候不管是政府机关还是社会投资者，都要自觉地按国家的法律规则办事，避免灰色交易的发生。

　　 15.社会投资者出现经营危机，影响公共服务项目不能正常运转时，防范政府部门缺乏应急措施、撒手不管

　　 在PPP推进的时候，万一社会投资者出现了经营危机，政府部门不仅应该做好监督管理工作，还应该有一系列的应急措施。比如北京鸟巢项目，社会投资者无法回收成本，最终和政府部门协商谈判，政府部门将其提前回购。

　　 做好这五个防范，PPP项目在实施过程中才能有始有终，实现真正的成功。

　　 黄奇帆说：“只有把握好五个原则，符合五个边界条件，认真防范五类风险，才能真正搞好PPP投融资模式改革。”

　　 总的来说，实施PPP可以带来一系列好处，如资源优化配置，公共设施和基础设施的服务质量可能会更高，推动国资、民资、外资混合所有制做基础设施建设，加快社会化投资，降低政府债务。黄奇帆最后说：“所以我们对PPP的推进是坚定不移的。”通过黄奇帆市长推出的这“15道紧箍咒”，笔者相信，最终重庆市的PPP模式能够迎来辉煌时代，成为全国的领跑者。

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